Die Pläne Belgiens, Deutschlands und Luxemburgs für den Bereich der Währungspolitik (Januar-Februar 1970)¹

In der Zeit zwischen dem Gipfel von Den Haag und dem Beginn der Arbeit der Expertenkommission legen mehrere Regierungen Vorschläge für die Verwirklichung der Wirtschafts- und Währungsunion vor. So kommen die Noten Belgiens (vom 27. Januar 1970), Deutschlands (vom 17. Februar 1970)² und Luxemburgs (vom 23. Februar 1970) zustande. Diese drei Regierungsstandpunkte tragen jeweils den Namen ihrer Initiatoren, in diesem Fall der Finanzminister der einzelnen Länder (Snoy-Plan³, Schiller-Plan⁴ und der luxemburgische Plan, auch als erster Werner-Plan bezeichnet), und werden auf der Tagung des Rates der Finanzminister erörtert, die am 24. Februar 1970 unter dem Vorsitz von Valéry Giscard d’Estaing in Paris stattfindet⁵.

Der deutsche Währungsplan (Schiller-Plan)

Während sich die Werner-Gruppe noch nicht konstituiert hat, wird die offizielle deutsche Haltung zur Währungsintegration in der Note, die Wirtschaftsminister Karl Schiller am 12. Februar 1970 vorlegt, der Öffentlichkeit zur Kenntnis gebracht.

Dieser Plan sieht die Verwirklichung einer Wirtschafts- und Währungsunion in vier Stufen von unbestimmter Dauer vor, wobei die Endstufe aber 1978 eingeleitet werden soll. Die beiden ersten Stufen (1970-1975) sind dabei die wichtigsten, haben sie doch die Verwirklichung der Harmonisierung der Wirtschafts-, Währungs- und Finanzpolitik sowie die Schaffung eines mittelfristigen Beistandssystems bei gravierenden Zahlungsbilanzungleichgewichten zum Ziel. Erst im Laufe der dritten Stufe, wenn die europäischen Volkswirtschaften hin zu gemeinsamen Zielen konvergieren, sollen gemeinschaftliche Elemente schrittweise umgesetzt werden. Es handelt sich insbesondere um die Verringerung der Bandbreiten der Wechselkurse, Änderungen der Währungsparitäten nur noch mit Zustimmung der Partner und die Bildung des europäischen Reservefonds.

Der Übergang von der einen zur anderen Stufe wird von der Erfüllung der essenziellen Bestandteile der vorhergehenden Stufe abhängig gemacht. Das Endziel – die endgültige Festlegung der Wechselkurse, ja selbst die Einführung einer europäischen Währungseinheit sowie der Ausbau des Ausschusses der Präsidenten der Zentralbanken zu einem europäischen Zentralbankrat – wird nur vage skizziert, ohne Angaben über Durchführungsmodalitäten oder einen Zeitplan. Es wird ein „konzertiertes Vorgehen der Mitgliedstaaten der EWG in internationalen Währungsgremien“ angeregt, jedoch ohne weitere Einzelheiten.⁶

Der belgische Währungsplan (Snoy-Plan)⁷

Der belgische Plan wird auf Initiative des damaligen Finanzministers Jean-Charles Snoy et d’Oppuers ausgearbeitet. Seinen Worten zufolge⁸ stützte er sich bei der Abfassung des Dokuments in hohem Maße auf die Arbeit der Belgischen Nationalbank und ihres Präsidenten Hubert Ansiaux. Zugleich ist der Austausch von Vorschlägen mit Kommissionsmitglied Raymond Barre auf persönlicher und vertraulicher Grundlage für ihn besonders wertvoll. Der erste Barre-Plan stellt im Übrigen nicht nur eine bedeutsame Quelle dar, sondern wird im belgischen Dokument auch weitgehend aufgegriffen. Dieser Plan orientiert sich an bestimmten positiven Schlussfolgerungen aus den Benelux-Erfahrungen, die sich als allgemeine Richtschnur für das Handeln der Gemeinschaft eignen, darunter insbesondere die Festlegung einheitlicher Vorschriften für die Einbringung der nationalen Haushalte, die amtlichen festen Währungsparitäten gegenüber den anderen Ländern der Gemeinschaft und die Zulässigkeit bestimmter Schwankungen nur in gemeinsamem Einvernehmen.

Der belgische Plan, der als elastischer und modifizierbarer Vorschlag ausgelegt ist, sieht drei, 1971 einzuleitende Stufen vor und weist Wege zur Vollendung einer Währungsunion im Jahre 1977 auf.

Die erste Stufe (1971-1973) umfasst fünf Punkte, von denen drei dem Barre-Plan entnommen sind. Der erste betrifft die Koordinierung der mittel- und kurzfristigen Wirtschaftspolitik auf der Grundlage der gegebenenfalls mit qualifizierter Mehrheit gefassten Beschlüsse des Rates. Der zweite bezieht sich auf die Notwendigkeit, eine Änderung der amtlichen Währungsparität gegenüber den Ländern der Gemeinschaft nur in gemeinsamem Einvernehmen zuzulassen. Die Benelux-Partner wenden diese Vorschrift bereits an. Der dritte Punkt strebt die Einführung gegenseitigen Beistands durch die Einrichtung eines Systems für die automatische Vergabe von kurzfristigen Krediten an. Erforderlichenfalls soll ein gegenseitiger kurzfristiger Beistand zur Beseitigung festgestellter Ungleichgewichte beitragen. Bereits ab der ersten Stufe wird ein gemeinsamer Standpunkt der Sechs in den internationalen Währungsgremien erwartet. Dessen Festlegung obliegt dem Rat, der seine Beschlüsse mit qualifizierter Mehrheit fasst.

Für die zweite Stufe (1973-1975) sind vier vorrangige Maßnahmen vorgesehen: die Konvergenz der mittel- und kurzfristigen Wirtschaftspolitik der Partner (unter Aufsicht der Gemeinschaftsorgane), die Abschaffung der Schwankungsbreite der Währungen und der einheitlichen Notierung gegenüber dem Dollar, die Überprüfung der automatisch gewährten kurzfristigen Kredithilfen und die Festlegung eines gemeinsamen Währungswertes für jeden Währungsraum in der Gemeinschaft.

Die dritte Stufe (1975-1977) soll zur europäischen Währungsunion führen. In dieser Endstufe muss eine einheitliche europäische Politik betrieben und ohne jede Ausnahme zugunsten der mittel- und langfristigen Wirtschaftsziele angewendet werden. Es wird ein gemeinschaftliches Bankensystem in der Art eines föderalen Reservesystems (nach dem Beispiel des „Federal Reserve System“ in den USA) errichtet, in dem die Zentralbanken der Mitgliedstaaten zusammengeführt werden. Dieses System, das für die Kredit- und Wechselkurspolitik der Gemeinschaft zuständig ist, wird der Kontrolle durch den Ministerrat unterstellt (der in diesem Bereich seine Beschlüsse mit qualifizierter Mehrheit fasst).

Obwohl im Snoy-Plan die Notwendigkeit bekräftigt wird, mit Nachdruck den Weg in Richtung einer Wirtschafts- und Währungsunion einzuschlagen, geht er nur am Rande auf den Gedanken einer gemeinsamen Währung ein und gibt der Regierungszusammenarbeit den Vorzug. „In der Endstufe wird eine Behörde bestehen, die auf der Ebene der gesamten Gemeinschaft tätig ist und deren Entscheidungen die verbindlichen Grenzen für die Autonomie der nationalen Entscheidungen darstellen.“⁹

Der luxemburgische Währungsplan („Erster“ Werner-Plan)

Das luxemburgische Dokument „L’union monétaire par étapes – esquisse d’un plan d’action“¹⁰ beruht auf dem Vortrag von Pierre Werner am 26. Januar 1968 in Saarbrücken, wichtigen Entwicklungen bei der Kommission (erster Barre-Plan) und den Leitlinien des Ministerrates.

Der zwei Jahre zuvor vorgelegte „Fünf-Punkte-Plan“ wird ausgeweitet und der Entwicklung in der Zusammenarbeit der Sechs unter Einbeziehung der unausweichlichen Perspektive der Erweiterung der Gemeinschaft angepasst. Getreu dem Gedanken, dass das Vereinigte Königreich nicht mehr lange außerhalb der Gemeinschaftsstruktur belassen werden könne, berücksichtigt Pierre Werner seit Anfang der 1960er Jahre in seinen verschiedenen Vorschlägen und öffentlichen Erklärungen die politische und wirtschaftliche Rolle dieses Landes und seiner Währung, die als Stärkung der künftigen währungspolitischen Rolle der Gemeinschaft angesehen wird.¹¹ Vor allem aber spielen bei der Ausarbeitung des luxemburgischen Plans die Verschlechterung des internationalen Währungsumfelds und die Schwächung der Weltreserve- und -zufluchtswährungen, des amerikanischen Dollars und des englischen Pfund Sterlings, eine Rolle. Werner vertritt die Auffassung, dass die Unvereinbarkeit der Grundsätze der Stabilität und der Wechselkursflexibilität sowohl auf europäischer als auch auf internationaler Ebene für die Gemeinschaftspartner Anlass zu einem echten Zusammenhalt zunächst im Bereich der Währung sein müsse. Eine einheitliche Währung werde durch die unwiderrufliche Besiegelung der Verknüpfung der gegenseitigen Interessen für Stabilität sorgen und es ermöglichen, die Persönlichkeit der Gemeinschaft wirksamer zu institutionalisieren.

Im luxemburgischen Plan sieht Pierre Werner somit sieben über einen Zeitraum von sieben bis zehn Jahren verteilte Etappen vor, deren Reihenfolge und Dynamik entsprechend den wirtschaftlichen oder finanziellen Daten der konjunkturellen Entwicklung geändert werden könnten. Der politische Gesamtrahmen müsse eine gewisse Flexibilität aufweisen ohne „eine übermäßig einschränkende Anzahl politischer Schwellen, die zwangsläufig verdichtet und schwer zu überwinden wären“¹². Die Abfolge der Etappen gestaltet sich wie folgt:

Die erste Etappe (die 1970 als „in der Umsetzungsphase befindlich“ gilt) hat die Einrichtung einer gegenseitigen und verpflichtenden Konsultation zu bestimmten Maßnahmen im Bereich der Währung oder der Wirtschaft im Allgemeinen zum Ziel. Die Entwicklung sollte auch hin zu „konzertiertem, vorbeugend angelegtem Vorgehen“, insbesondere im Rahmen der internationalen Währungsbeziehungen, gehen.¹³ Es wird zudem eine „partielle Zuteilung der Sonderziehungsrechte des IWF an die Gemeinschaft“ als „erster Schritt zur Schaffung eines Reservefonds“ befürwortet.

Während der zweiten Etappe ist ein Mechanismus zur Verringerung der Wechselkursbandbreiten zwischen den Partnern vorgesehen. Seine Aufgabe besteht in der Gewährleistung einer immer stärker aufeinander abgestimmten Entwicklung der Währungskurse der Sechs gegenüber dem Dollar. „Erforderlich wäre ein Vergleich der Instrumente für die Schaffung und den Umlauf von Geld, d. h. des von den Zentralbanken zugelassenen bzw. genutzten Kreditinstrumentariums“. Es müssen Möglichkeiten gefunden werden, die Kreditmengen und die Kreditvergabeverfahren der Zentralbanken aufeinander abzustimmen und allgemeine Leitlinien für die Budgetpolitik zu erarbeiten.

Herausragendes Merkmal der dritten Etappe ist „die Festlegung einer europäischen Rechnungseinheit, deren Verwendung zunächst fakultativ und pragmatisch erfolgen würde“, jedoch dem Ziel dient, feste Paritäten zwischen den nationalen Währungen voranzubringen. Angeregt würden auf diese Weise eine größere gegenseitige Durchdringung der europäischen Kapitalmärkte sowie die Entwicklung eines eigenständigen europäischen Finanzmarkts. Die europäische Rechnungseinheit wird schrittweise für den privaten Gebrauch eingeführt, woraus sich positive Folgen für das europäische Bewusstsein und die öffentliche Meinung im Allgemeinen ergeben dürften.

In der vierten Etappe sind die Paritätsänderungen Gegenstand gemeinschaftlicher Zustimmungsverfahren nach noch festzulegenden Abstimmungsmodalitäten.

Die fünfte Etappe bringt die Vereinheitlichung der kurz- und mittelfristigen Beistandsmechanismen zwischen den Gemeinschaftspartnern sowie die Bildung einer Gemeinschaftseinrichtung (eines europäischen Fonds für Währungszusammenarbeit) unter der Leitung eines noch zu bestimmenden Verwaltungsorgans. Diese Einrichtung würde ihre Konten in der europäischen Rechnungseinheit unterhalten. Die Festlegung der Arbeitsweise der Einrichtung für gegenseitigen Beistand würde der Kommission auf Vorschlag der zuständigen Gremien obliegen, d. h. der Zentralbanken der Partner und des Währungsausschusses.

In der sechsten Etappe kommt es zur Ausdehnung des europäischen Fonds für Währungszusammenarbeit auf bestimmte Kategorien kurzfristiger Kredite, die von der Gemeinschaft im Zusammenhang mit den internationalen Währungsbeziehungen gewährt werden. Dadurch wird die Harmonisierung der Wirtschaftspolitik der Sechs beschleunigt, und es wächst den Partnern ein größeres Gewicht in den internationalen Währungsverhandlungen zu. Dieser Fonds könnte auch als Finanzierungsinstrument im Rahmen von Handelsabkommen der Gemeinschaft dienen. „Zwecks leichterer Durchführung dieser Maßnahmen würden die Sechs die Verwaltung eines Teils ihrer Gold- und Devisenreserven diesem Fonds in folgender Reihenfolge übertragen: SZR vollständig: 100 %, Devisen und Gold in Höhe noch festzulegender Prozentsätze (z. B. 25 % bzw. 15 %).“¹⁴

In der siebten und letzten Etappe wird der europäische Fonds für Währungszusammenarbeit in einen europäischen Reservefonds umgewandelt. „Entsprechend dem vom Monnet-Ausschuss veranlassten Plan von Professor Triffin würden die Zentralbanken einen bestimmten Anteil ihrer globalen Währungsreserven als Einlagen halten [...] Die Einlagen würden auf die europäische Rechnungseinheit lauten [...] Die Festlegung und die Verwendung dieser Rechnungseinheit bringen uns der letzten Etappe näher, der endgültigen Zentralisierung der Währungspolitik und der Ablösung der nationalen Währungen durch eine europäische Verrechnungs- und Umlaufwährung. Dies wird sich zweifellos nur durch eine energischere politische Integration erreichen lassen.“¹⁵

In seiner Rede anlässlich der Vorlage des luxemburgischen Plans weist Pierre Werner auf die politische Vision und die Methode hin, derer es bedürfe, um das gewünschte Ziel zu erreichen. Es handele sich um ein schrittweises, in Stufen unterteiltes Vorgehen, verbunden mit Bewertungen, Korrekturen und Anpassungen nach jeder Stufe, das im Rahmen eines wirklichen gemeinsamen Engagements im Bereich der Währung erfolgt, ohne dass dadurch die Staaten daran gehindert würden, ihre nationalen wirtschaftspolitischen Ziele zu erreichen. „Jede gemeinsame Politik ist jederzeit von Unsicherheit bedroht, solange die Mitgliedstaaten nicht den entscheidenden Schritt hin zu einer Währungszusammenarbeit und zur Harmonisierung ihrer Finanzpolitik getan haben. Die Verwirklichung der Bedingungen für eine Wirtschaftsunion setzt eine gleichgeschaltete Entwicklung der Wirtschaftsplanung und der Abstimmung der Konjunkturpolitik voraus. Die Verwirklichung dieser Ziele wird häufig als Voraussetzung für die währungspolitische Integration angesehen. Davon bin ich nicht überzeugt. Ich fürchte sehr, dass eine große Wahrscheinlichkeit dafür besteht, dass es niemals eine abgestimmte Konjunkturpolitik geben wird, wenn immer wieder eine gewisse Währungsdisziplin auf Gemeinschaftsebene abgelehnt wird.“¹⁶

Die Sichtweise Pierre Werners kommt der des französischen Finanzministers Valéry Giscard d’Estaing sowie der von Kommissions-Vizepräsident Raymond Barre, der Anfang März 1970 seinerseits den zweiten Barre-Plan vorlegt, sehr nahe.¹⁷

Am 18. März 1970 stellt die Kommission der Europäischen Gemeinschaften einen Vergleich zwischen den in den vier genannten Plänen zur Währungsunion enthaltenen Vorschlägen an: Koordinierung der Wirtschaftspolitik, Kapitalmärkte, Fiskalbereich, monetärer Bereich.¹⁸ Es wird auch eine Gesamtübersicht erstellt, in der alle Schritte dargestellt sind, die in den verschiedenen Bereichen unternommen werden müssen. Der institutionelle Aspekt, zu dem die einzelnen Pläne wenig präzise Aussagen enthalten, ist nicht Gegenstand einer gesonderten Analyse, da die Kommission der Ansicht ist, „dass es zu früh wäre, die in diesem Bereich notwendigen Reformen festzulegen, bevor der Inhalt der Stufenpläne präzisiert ist“.¹⁹

In den vier Plänen unterscheiden sich die Anzahl, die Dauer und die Abfolge der Stufen, jedoch kommen zwei Stufen überall vor: eine Vorbereitungsphase, die 1975 auslaufen soll, und eine Endphase, in der die Gemeinschaftsstrukturen, die für das reibungslose Funktionieren einer Wirtschafts- und Währungsunion wesentlich sind, errichtet werden. „In dieser Hinsicht ist hervorzuheben, dass für diese Art der Darstellung in gewissem Maße willkürliche Entscheidungen getroffen wurden. So ist beispielsweise vorstellbar, dass die fünfte Phase des Werner-Plans ebenso gut in die erste oder in die zweite Phase eingegliedert werden könnte, wofür wir uns entschieden haben.“²⁰

Die Sichtweise der vier Pläne ist unterschiedlich, doch legt die Kommission zwei grundlegende Orientierungspunkte fest: den Werner-Plan, der den „monetärsten“ Ansatz darstellt, und den Schiller-Plan, in dem die Rolle der Maßnahmen stärker betont wird, die es in den verschiedenen Bereichen der Wirtschaftspolitik zu ergreifen gilt. Die anderen Pläne weisen Zwischenmerkmale auf.

Für die Vollendung der Wirtschafts- und Währungsunion wird ein Zeitraum von acht bis zehn Jahren in Aussicht genommen. Als einziger sieht der Schiller-Plan keinen automatischen Übergang von einer Stufe zur nächsten vor, sondern fordert jedes Mal einen Beschluss des Rates.

In keinem der Pläne wird detailliert auf die Probleme eingegangen, die sich zugleich infolge der Erweiterung der Gemeinschaft ergeben.

Die Kommission stellt diese vergleichende Untersuchung der Expertengruppe zur Verfügung, deren Zusammensetzung einige Tage zuvor festgelegt worden war und die ihre Arbeit unter dem Vorsitz von Pierre Werner aufnimmt.