Ökonomen und Monetaristen: Gemeinsamkeiten und Streitpunkte bei der Ausarbeitung des Werner-Plans¹

Neben den Diskussionen, Debatten und Verhandlungen im Rahmen der Expertengruppe sowie den daraus entstandenen Übereinstimmungen und Kontroversen hatte sich der Werner-Ausschuss auch mit den verschiedenen Auffassungen auseinanderzusetzen, was die Katalysatorwirkung der Einheitswährung für die europäische Integration betraf.

Generell standen sich zwei Visionen, ja sogar gegensätzliche Argumentationen gegenüber.

Auf der einen Seite standen die „Monetaristen“ (aus Ländern mit schwachen Währungen), die die These der „Institutionen“ verteidigten. In dieser Hinsicht bestand die Priorität in der Einrichtung von Institutionen und der Einführung einzuhaltender Verpflichtungen. Anschließend würde eine Koordinierung der Wirtschaftspolitik erfolgen, die durch die Konzertierung zur bereits bestehenden Einheitswährung beschleunigt würde. Die „Monetaristen“ gingen davon aus, dass nur die Festlegung eines Zeitplans und die Verankerung bestimmter Verhaltensregeln die Perspektive einer Währungsunion glaubhaft machen und auf das Verhalten der Wirtschaftssubjekte einwirken können. Auf der anderen Seite dagegen standen die „Ökonomen“ (aus Ländern mit starken Währungen). Diesen zufolge war zunächst die Konvergenz der Wirtschaftspolitik – d.h. der Währungs- und Haushaltspolitik – anzustreben, bevor Institutionen eingerichtet werden. Die Einheitswährung kommt dabei erst am Ende des Prozesses und „krönt“ die bereits vorhandene Harmonisierung².

Im Rahmen des Werner-Plans unterstützten die Deutschen (insbesondere Finanzminister Karl Schiller, der mehrere Dokumente im Auftrag seiner Regierung vorgelegt hatte, einschließlich eines am 12. Februar 1970 veröffentlichten „deutschen Plans für die Währungsintegration“)³ sowie die Niederländer die „ökonomischen“ Thesen. Dieser Auffassung schlossen sich auch die Italiener an, deren ökonomische und monetaristische Standpunkte von beiden Strömungen beeinflusst wurden⁴, sich im Laufe der Zeit jedoch weiterentwickelten⁵. Dass der Begriff „Wirtschafts- und Währungsunion“ „Wirtschaft“ vor „Währung“ setzte, führte sie zu der Überzeugung, dass die Währungsunion erst nach der Wirtschaftsunion kommen darf.⁶ Franzosen und Belgier (d.h. Baron Ansiaux) hingegen zählten zu den „Monetaristen“, denen zufolge die Wirtschaft durch den monetären Voluntarismus geprägt ist. Entsprechend befürworteten sie eine rasche Entscheidung über die Schwankungsbandbreiten zwischen den europäischen Währungen sowie die Konzertierung in Währungsfragen und schließlich die Einrichtung eines Reservefonds. Pierre Werner zählte – auf Grundlage seiner öffentlichen Äußerungen und früheren Schriften – eher zum Lager der „Monetaristen“. Dennoch hatte er sich in seiner Funktion als Vorsitzender der Expertengruppe für Neutralität ausgesprochen und die Parallelität zwischen der wirtschaftlichen Zusammenarbeit und der währungspolitischen Koordinierung als Grundprinzip der Arbeit seiner Gruppe hervorgehoben.

Hinter den unterschiedlichen Auffassungen zur Erreichung der wirtschaftlichen Konvergenz und der damit verbundenen Förderung der Integration verbergen sich in Wirklichkeit die Meinungsverschiedenheiten zwischen Frankreich und Deutschland. Hinsichtlich der zu verfolgenden politischen Ziele stand die Herangehensweise der „französischen Monetaristen“ in krassem Widerspruch zur Position der „deutschen Ökonomen“. Frankreich verteidigte mit seiner Auffassung eine Wirtschafts- und Währungsunion, mit der auf monetärer Ebene die Garantie eines gemeinschaftlichen Systems mit festen Wechselkursen verbunden wäre – unter Beibehaltung der nationalen wirtschafts- und finanzpolitischen Souveränität. In einem solchen System „ist die formale Beibehaltung der nationalen Autonomie praktisch belanglos, zumal sich aufgrund des konjunkturellen und monetären Mechanismus […] eine erzwungene Angleichung an die aktuelle durchschnittliche Konjunkturlage ergibt“⁷. Eine solche erzwungene Harmonisierung lief den Interessen der an Stabilität interessierten Länder zuwider. Ein Beispiel hierfür war Deutschland, das davon überzeugt war, dass eine Währungsunion ohne wirtschaftliche Harmonisierung zum Scheitern verurteilt wäre bzw. erst gar nicht zustande käme. Darüber hinaus vertrat Deutschland den Standpunkt, dass Länder mit angeschlagener Zahlungsbilanz (wie Frankreich) an einer Währungsunion interessiert sind, „um ihre Probleme ohne wirtschaftspolitische Reformen zu lösen und dabei auf europäische Reserven zu zählen, die insbesondere aus deutschen Mitteln bestanden“⁸.

Eine weitere heikle und kontroverse Frage war mit dem Vorhandensein eines supranationalen Entscheidungsorgans für die Wirtschafts- und Währungspolitik verbunden. Während der Arbeiten des Werner-Ausschusses empfahl der deutsche Wirtschafts- und Finanzminister Karl Schiller eine enge europaweite Koordinierung der nationalen Haushaltspolitiken, was einer politischen Autorität neben der künftigen Zentralbank gleichkam. Frankreich widersetzte sich diesem Vorschlag vehement, um eine zu starke Beschneidung nationaler Befugnisse in diesem Bereich zu verhindern.

Die Konfrontationen zwischen „Ökonomen“ und „Monetaristen“ im Kreise der sechs Länder hatten bereits lange Zeit vor⁹ den Arbeiten des Werner-Ausschusses begonnen. Deutlicher Beweis hierfür waren die Debatten und Lagerkämpfe im Zusammenhang mit dem „Barre-Plan I“¹⁰. Im Anschluss an die Empfehlungen des „Barre-Plans“ über die wachsende Integration der Volkswirtschaften und die Notwendigkeit einer Konvergenz gelangten die Länder der Gemeinschaft nach dem Beschluss des Ministerrats vom 17. Juli 1969 schließlich zu einer Einigung. Die Deutschen befürworteten eine systematische und parallele Entwicklung sowie die mittelfristige politische Koordinierung. Einig waren sich Belgier, Niederländer, Italiener und Deutsche über nicht automatische kurzfristige Hilfen. Die Luxemburger hingegen plädierten für eine ausgewogene Vorgehensweise. Zu beachten ist, dass die Benelux-Länder eine gemeinsame Position vertraten und die Aufhebung des Vetos zum Beitritt des Vereinigten Königreichs forderten, bevor in jeglicher Form über die Fortsetzung der europäischen Integration verhandelt wurde. Die Vertreter der Zentralbanken standen der währungspolitischen Zusammenarbeit äußerst zurückhaltend gegenüber. Schlussendlich schlossen sie sich dem Standpunkt des Währungsausschusses an und schlugen eine währungspolitische Solidarität über die Einsetzung einer mittelfristigen Unterstützung und flexible Wechselkurse vor.

Im Jahre 1969 wurde die Debatte zusätzlich durch Währungsturbulenzen angeheizt, die durch die Einführung der freien Konvertierbarkeit des französischen Franc und der D-Mark ausgelöst wurden. Weiteres Öl ins Feuer gossen die praktisch zeitgleichen Machtwechsel in Frankreich und Deutschland. Durch den Amtsantritt Georges Pompidous¹¹ erhielt das europäische Handeln Frankreichs eine neue Dynamik. Für die Franzosen ging es bei der wirtschaftlichen Integration „nicht mehr nur darum, zwischen wirtschafts- und währungspolitischer Zusammenarbeit, sondern auch zwischen der Tolerierung einer gewissen Flexibilität und der Zusammenarbeit in Währungsfragen zu entscheiden. Die Entscheidung schließlich beinhaltet ein Minimalszenario, in dessen Rahmen die Staaten großen Handlungsspielraum erhalten“.¹²

Der neue deutsche Bundeskanzler Willy Brandt¹³ befürwortete eine aktive Diplomatie. Die vorbildliche Zusammenarbeit mit Frankreich war ein Kernelement seiner Außenpolitik, zumal auch die Wahl Pompidous zum französischen Staatspräsidenten diese Perspektive zu begünstigen schien. So war der Bundeskanzler – dessen Kontakte mit Jean Monnet aufmerksam verfolgt wurden¹⁴ – überzeugt, dass die Einführung einer echten monetären Dimension ein geeignetes Mittel war, um den Prozess der gemeinschaftlichen Integration zu vertiefen. Der deutsche Wirtschafts- und Finanzminister Karl Schiller war in dieser Frage jedoch anderer Meinung und teilte die Begeisterung seines Kanzlers nicht.

Im Übrigen maß selbst Brandt einer Vertiefung der EWG – insbesondere im wirtschaftlichen und monetären Bereich – weniger Bedeutung bei als ihrer Erweiterung.¹⁵ Das Fehlen eines internen Konsens machte die deutsche Regierung skeptisch, was die Machbarkeit der europäischen Projekte im Wirtschafts- und Währungsbereich anging. Unter diesem Vorzeichen schlug Pompidou ein Treffen der Staats- und Regierungschefs der sechs europäischen Länder vor, bei dem es um die unbeantworteten Fragen „Vollendung, Vertiefung und Erweiterung“ ging. Im Folgenden fand am 1. und 2. Dezember 1969 der Gipfel in Den Haag statt. Der Rat erhielt dabei den Auftrag, in enger Zusammenarbeit mit der Kommission die Möglichkeiten zu prüfen, eine Wirtschafts- und Währungsunion stufenweise umzusetzen. Ein weiteres Ergebnis war die Einrichtung einer Expertengruppe, d.h. des Werner-Ausschusses.

Abgesehen von ihren Meinungsverschiedenheiten und Differenzen in Bezug auf Grundsatzfragen und politisches Handeln „hielt das deutsch-französische Gespann Anfang der 1970er-Jahre die Europäisierung des gemeinsamen Markts durch Erweiterung für prioritär, die wirtschaftliche und monetäre Europäisierung dagegen für sekundär“.¹⁶ Die eigentliche Herausforderung bestand vielmehr darin, die ersten Weichen für einen gemeinsamen Nenner zu stellen bzw. zwei gegensätzliche wirtschaftliche und monetäre Konzepte miteinander zu versöhnen.

Ohne Frage standen bei diesem Taktieren nationale Interessen im Vordergrund. Nicht zu vergessen ist jedoch, dass die Verhandlungen über die Erweiterung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft mit den vier Beitrittskandidaten Vereinigtes Königreich, Irland, Dänemark und Norwegen das beherrschende Thema waren¹⁷. Und so wurde der Werner-Plan unter dieser scheinbaren französisch-deutschen Eintracht über die monetäre Vertiefung der europäischen Integration ausgearbeitet. Dabei übten die nationalen Standpunkte wesentlichen Einfluss auf die Mitglieder der Werner-Gruppe aus, die „obschon […] sie auf Grundlage ihrer gemeinschaftlichen Aufgaben ausgewählt wurden, bei ihren Argumentationen mehr und mehr die Vorbehalte ihrer Regierungen preisgaben“.¹⁸

Nach sieben Monaten der Vorbereitung, Debatten, Kontroversen, Verhandlungen und Meinungsumschwünge wurde im Kreise der Expertengruppe schließlich eine Einigung erzielt und der Werner-Bericht verabschiedet¹⁹. Am 8. Oktober 1970 legte der Vorsitzende Pierre Werner den Bericht offiziell in Luxemburg vor. Ohne Frage stand der Kompromiss, der die Verabschiedung des Werner-Plans ermöglichte, auf wackeligen Beinen und war eher ein Minimalkompromiss²⁰. Die „effektive Parallelität“ zwischen den wirtschafts- und währungspolitischen Maßnahmen war das Leitmotiv bei der stufenweisen Umsetzung des Plans, bei dem es sich um ein dreistufiges und erweiterbares, auf zehn Jahre angelegtes Schema handelte, das schließlich zur Schaffung der Wirtschafts- und Währungsunion führen sollte. Die erste Phase, die sorgfältig nuanciert und für 1970-1971 vorgesehen war, sah – im Rahmen vollkommener Parallelität – eine Verstärkung der wirtschaftspolitischen Koordinierung vor, die mit aufgewerteten Konsultationen im Bereich der Währungsbeziehungen einhergehen sollte. Offen gelassen wurde dabei die Frage, ob der „Europäische Fonds für währungspolitische Zusammenarbeit“ (EFWZ) bereits in der ersten Stufe oder erst im Laufe der zweiten umzusetzen war. Die „unwiderrufliche Festsetzung der Paritätsverhältnisse“ bzw. die Einheitswährung sollte diesen Prozess im Jahre 1980 krönen. In Bezug auf die letzte Stufe sah der Werner-Plan die unerlässliche Verlagerung von Befugnissen von der nationalen auf die gemeinschaftliche Ebene vor. Hierfür sollten ein wirtschaftspolitisches Entscheidungsgremium, das einem europäischen Parlament gegenüber politisch verantwortlich sein muss, sowie ein gemeinschaftliches Zentralbanksystem eingerichtet werden²¹.

In Deutschland galt der Werner-Plan als durchdacht und ausgewogen und rief insgesamt positive Reaktionen hervor. Bundeskanzler Willy Brandt bezeichnete den Plan über die stufenweise Verwirklichung der Wirtschafts- und Währungsunion 1970 in einer Rede vor dem Deutschen Bundestag gar als die „neue Magna Charta für die Gemeinschaft“²². Im Übrigen war der Bundeskanzler in einem Brief, den er einige Tage nach der öffentlichen Vorstellung des stufenweisen Plans an Minister Schiller gerichtet hatte, von dessen Bedeutung für die europäische Integration überzeugt. Zudem war er der Auffassung, dass die endgültige Verabschiedung durch den Ministerrat – falls möglich noch vor Jahresende – mit großer Wahrscheinlichkeit die wichtigste Entscheidung seit der Unterzeichnung der Römischen Verträge darstellte²³. Minister Karl Schiller teilte diese Auffassung: Auch er war ein überzeugter Verfechter des stufenweisen Plans, den er als „Ferment für die Entwicklung der politischen Union“ auffasste²⁴. Minister Schiller betonte ebenfalls die Notwendigkeit, die Stabilitätsziele als unabdingbare Voraussetzung für den Übergang von der ersten in die zweite Stufe des Werner-Plans einzuhalten²⁵.

Obschon die Bundesbank mit der schrittweisen Einführung einer Wirtschafts- und Währungsunion einverstanden war, sorgte sie sich in diesem Rahmen vor allem um die Geldwertstabilität. Die diesbezüglichen Debatten im Zentralbankrat drehten sich schwerpunktmäßig um zwei Erfordernisse für das vom Werner-Plan vorgeschlagene System. Zunächst durfte die Verringerung der Schwankungsbandbreiten erst nach einer echten Harmonisierung der Wirtschafts- und Finanzpolitik erfolgen. Zweitens müsste der künftige Rat der Zentralbankpräsidenten von Anfang an die Ausrichtung der Währungspolitik bestimmen – und das unabhängig vom Ministerrat, jedoch unter Berücksichtigung der vom Rat ausgearbeiteten wirtschaftspolitischen Leitlinien. Die führenden Köpfe der Bundesbank waren davon überzeugt, dass die künftige Währungspolitik in den Händen der europäischen Notenbanker liegen sollte²⁶. Diese Sichtweise war umso wichtiger, als die Bundesbank als Vorbild für die künftige Europäische Zentralbank fungieren sollte²⁷. Sowohl der Minister als auch die Bundesbank kritisierten die Äußerungen der Kommission, die Aspekte der währungspolitischen Zusammenarbeit scheinbar über die wirtschaftliche Harmonisierung stellen und die Unabhängigkeit der nationalen Zentralbanken schon in der ersten Stufe der Umsetzung der Wirtschafts- und Währungsunion untergraben wollte²⁸.

In Frankreich waren die Debatten um den Werner-Bericht im Kern unterschiedlich. Staatspräsident Pompidou war der Auffassung, dass die Übertragung essenzieller Währungsbefugnisse auf die Gemeinschaftsorgane – so wie in der zweiten Stufe vorgesehen – weder realistisch noch wünschenswert war. Einzig die wirtschaftliche und finanzielle Zusammenarbeit gemäß der ersten Stufe erschien ihm akzeptabel. Was die künftige Fortsetzung der Integration anging, wollte Paris so unverbindlich wie möglich agieren. Damit stand die Gemeinschaftswährung und demgemäß die Kernkomponente der Währungsintegration auf dem Prüfstand. Dieser Sinneswandel in Bezug auf den Werner-Plan schien insofern überraschend, als er eigentlich unter Mitwirkung der französischen Vertreter ausgearbeitet worden war – genau wie der von den zuständigen Ministern abgesegnete Fortschrittsbericht. Es ist bekannt, dass Präsident Pompidou ausdrücklich anordnete, beim Ministerrat am 14. Dezember 1970 in Brüssel keine Verhandlungen aufzunehmen, obwohl dies vorgesehen war. Damit wollte er seine Missbilligung gegenüber jenen „europäischen Hasardeuren“ zum Ausdruck bringen, die er insbesondere unter den Benelux-Politikern vermutete²⁹. Demgemäß zeigte sich die französische Delegation bei den Ministerräten vom 23. November und 14. Dezember 1970 äußerst zögerlich, was die schrittweise Übertragung von Befugnissen auf Gemeinschaftsorgane anging. Auch jeglichen Automatismen beim Übergang in die zweite Stufe erteilte sie eine Absage. Deutschland wiederum äußerte Vorbehalte bezüglich der Finanzierungsklauseln, solange bei der Koordinierung der Politiken keine greifbaren Fortschritte erzielt werden.

Obwohl das Projekt der Wirtschafts- und Währungsunion die mittelfristige Integration vorsah, ging die letztliche Einigung zwischen den europäischen Partnern nicht über die über drei Jahre laufende erste Stufe hinaus. Im Nachhinein betrachtet erscheint die Einrichtung einer Wirtschafts- und Währungsunion innerhalb eines Jahrzehnts doch reichlich ambitioniert, bedenkt man die komplexe europäische Realität. Das Vorgehen krankte vermutlich an einem übersteigerten Optimismus. Dessen ungeachtet ermöglichte das ursprüngliche Projekt, Diskussionen anzustoßen und eine reelle Perspektive zu erörtern.

Der Ministerrat der Gemeinschaft verwarf das Vorhaben für eine Wirtschafts- und Währungsunion offiziell am 22. März 1971. Einen weiteren Dämpfer erhielt das Ziel des Werner-Plans – das durch das Fehlen eines echten politischen Willens ohnehin bereits auf wackeligen Beinen stand – durch die Entwicklung des internationalen Währungssystems, das nach der amerikanischen Entscheidung vom 15. August 1971 zur Abwertung des Dollars in eine tiefe Krise geriet.