La conduite des relations extérieures par le Conseil de l'Union européenne

Le Conseil exerce des responsabilités particulières dans la gestion et le développement des relations extérieures des Communautés et de l’Union européenne. En premier lieu, le Conseil est notamment chargé de la conclusion des accords internationaux, tant dans le domaine communautaire que dans les domaines relevant de la coopération intergouvernementale. De plus, des responsabilités particulières incombent à la présidence du Conseil dans la gestion des accords internationaux ainsi que dans la représentation externe de l’Union européenne. Enfin, le Conseil, et en particulier son secrétariat général, est doté de structures spécifiques pour la gestion de la politique étrangère et de sécurité commune (PESC).

La conclusion des accords internationaux

Dans le domaine communautaire, la signature et la conclusion des accords entre la Communauté et un ou plusieurs États ou organisations internationales sont décidées par le Conseil, sous réserve des compétences reconnues à la Commission dans ce domaine.

Ainsi, dans le cadre du traité instituant la Communauté européenne (CE), les négociations sont ouvertes par la Commission avec l'autorisation du Conseil. Ensuite, elles sont conduites par la Commission, en consultation avec des comités spéciaux désignés par le Conseil pour l'assister et dans le cadre des directives que le Conseil lui adresse.

Le Conseil décide à la majorité qualifiée sur proposition de la Commission, mais il statue à l'unanimité lorsque l'accord porte sur un domaine pour lequel l'unanimité est requise pour l'adoption de règles internes et lorsqu'il s'agit d'un accord d'association. En règle générale, le Conseil conclut les accords après consultation ou avis conforme du Parlement européen (article 300 du traité CE).

Dans le cadre du traité instituant la Communauté européenne de l’énergie atomique (CEEA ou Euratom), les accords ou conventions avec un État tiers, une organisation internationale ou un ressortissant d'un État tiers sont également négociés par la Commission selon les directives du Conseil. Ils sont conclus par la Commission avec l'approbation du Conseil, mais ils peuvent être négociés et conclus par la Commission, à charge d'en tenir le Conseil informé (article 101). Les accords d'association sont conclus par le Conseil après consultation du Parlement européen (article 206).

Le traité d’Amsterdam attribue à l’Union la capacité de conclure des accords internationaux dans l’ensemble des domaines de la PESC (article 24 du traité UE). Le Conseil autorise la présidence, assistée, le cas échéant, par la Commission, à négocier les accords. Il décide de leur conclusion, en statuant à l’unanimité, sur recommandation de la présidence. La même disposition est applicable aux matières relevant du troisième pilier de l’Union (article 38 du traité UE).

La gestion des accords internationaux

Dans le cadre du traité CE, le Conseil est notamment amené à conclure des accords commerciaux (article 133), des accords de coopération (article 300) et des accords d’association (article 310). Les accords d’association et les accords de coopération prévoient la création d’un organe, composé des représentants des signataires, qui est chargé de la gestion de l’accord, appelé comité mixte ou conseil conjoint. Les réunions au niveau ministériel des comités mixtes et des conseils conjoints se tiennent en marge des sessions du Conseil «Affaires générales». Tandis que dans le cas d’un accord communautaire, cet organe est toujours présidé par la Commission, dans le cas d’un accord mixte (conclu conjointement par les États membres et la Communauté dans les domaines de compétences partagées), cet organe est souvent présidé par le président en exercice du Conseil.

La représentation externe de l’Union

Pour les matières relevant de la PESC (deuxième pilier), la présidence du Conseil représente l’Union. Elle a la responsabilité de la mise en œuvre des décisions et, à ce titre, elle exprime la position de l’Union dans les organisations internationales et au sein des conférences internationales. Dans l’exercice de ces tâches, la présidence est assistée par le secrétaire général du Conseil/haut représentant pour la PESC et, le cas échéant, par la présidence suivante, formant ce qui est appelé la «troïka». La Commission est pleinement associée à ces tâches (article 18 du traité UE).

Dans le cadre de la coopération policière et judiciaire en matière pénale (troisième pilier), il incombe aux États membres de défendre les positions communes dans les organisations internationales et lors des conférences internationales auxquelles ils participent. Toutefois, par renvoi à l’article 18 du traité UE, la présidence du Conseil exerce également des tâches de représentation externe de l’Union dans ce domaine.

La gestion de la PESC

Le traité d’Amsterdam de 1997 prévoit des structures spécifiques d’assistance au Conseil pour la gestion de la PESC: le secrétaire général du Conseil dans l’exercice de ses fonctions de haut représentant pour la PESC (article 26 du traité UE), l’unité de planification de la politique et d’alerte rapide (déclaration n° 6) et les représentants spéciaux pour l’exercice de mandats sur des questions politiques particulières (article 18 du traité UE).

Le secrétaire général/haut représentant pour la PESC (SG/HR) assiste le Conseil pour les questions relevant de la PESC, en contribuant notamment à la formulation, à l’élaboration et à la mise en œuvre des décisions de politique et, le cas échéant, en agissant au nom du Conseil et à la demande de la présidence, en conduisant le dialogue politique avec des tiers.

L’unité de planification de la politique et d’alerte rapide (UPPAR) est créée au secrétariat général du Conseil et placée sous la responsabilité du SG/HR. Le personnel constituant l’unité provient du secrétariat général, des États membres, de la Commission et de l’UEO. L’UPPAR a notamment pour tâche de fournir en temps utile des évaluations et de donner rapidement l’alerte en cas d’événements ou de situations susceptibles d’avoir des répercussions importantes pour la PESC, y compris les crises politiques potentielles. La déclaration relative à sa création précise qu’une coopération appropriée est instaurée avec la Commission de manière à assurer une totale cohérence avec la politique économique extérieure et la politique de développement de l’Union.

Les représentants spéciaux de l’Union européenne ont un rôle essentiel dans la mise en œuvre de la PESC sur le terrain. Ils sont nommés par le Conseil moyennant une action commune qui définit leur mandat dans le cadre d’une mission particulière dans une région du monde en crise. Les représentants spéciaux contribuent notamment à prévenir et à résoudre les conflits. En particulier, ils maintiennent des contacts étroits avec les parties intervenant dans des processus de paix ou de transition politique, ainsi qu’avec les autres organisations internationales intéressées, ils proposent les conseils de l’Union européenne et ses bons offices et ils promeuvent le respect des principes fondamentaux de la démocratie, du respect des droits de l’homme et de l’État de droit.

Depuis 2001, le SG/HR est également assisté par l’État-major de l’Union européenne (EMUE). Constitué des militaires détachés des États membres auprès du secrétariat général du Conseil, il a comme objectif d’assurer l'alerte rapide, l'évaluation des situations et la planification stratégique pour les missions de gestion de crises, y compris l'identification des forces européennes nationales et multinationales, et de mettre en œuvre les politiques et décisions selon les directives du Comité militaire de l'Union européenne (CMUE).