Le Secrétariat général
Origine et développement du secrétariat général du Conseil
Le Conseil est assisté d'un secrétariat général qui, dès sa mise en place, assure le support logistique et linguistique, le conseil juridique et la gestion des infrastructures nécessaires aux activités du Conseil et de ses organes préparatoires.
Le traité de 1951 instituant la CECA ne prévoit pas la mise en place d’un secrétariat du Conseil spécial de ministres. Cependant, le premier règlement intérieur du Conseil, adopté lors de sa session inaugurale le 9 septembre 1952, établit qu’un secrétariat est créé pour assister le Conseil. Le règlement précise, en outre, que le Conseil décide de l’organisation du secrétariat et qu’il nomme le chef du secrétariat, désigné le secrétaire. À l’initiative du chancelier allemand, et président en exercice du Conseil, Konrad Adenauer, un premier secrétaire est aussitôt nommé, le Luxembourgeois Christian Calmes. Selon le règlement intérieur, il est chargé de gérer, sous la responsabilité et d’après les directives du président, les fonds qui sont mis à la disposition de celui-ci. Au départ, la petite équipe de fonctionnaires qu’il dirige à Luxembourg s’occupe essentiellement de l'organisation matérielle des réunions du Conseil. En 1954, lors de la mise en place du premier organigramme du secrétariat, la structure compte quatre divisions, dont trois chargées des affaires administratives, juridiques et financières générales et une spécialisée dans la politique commerciale extérieure. Le titre de «secrétaire général» remplace déjà celui de «secrétaire». La centralisation auprès du secrétariat du courrier adressé à la présidence préfigure le rôle principal du secrétariat comme assistant permanent de la présidence tournante, garantissant la continuité des travaux du Conseil.
Les traités de 1957 instituant la CEE et la CEEA ne prévoient pas non plus la création d’un secrétariat pour les Conseils des deux nouvelles Communautés. Cependant, dès la première session des Conseils de la CEE et de la CEEA du 25 janvier 1958, il est convenu que le secrétariat des Conseils des trois Communautés soit assuré par le même corps de fonctionnaires. Ce secrétariat unique des trois Conseils est d’ailleurs placé sous la responsabilité de celui qui, étant le secrétaire général du Conseil spécial de ministres de la CECA, a successivement assuré le secrétariat du Comité intergouvernemental créé par la Conférence de Messine pour la relance de l’intégration communautaire, le secrétariat de la Conférence intergouvernementale pour le Marché commun et l’Euratom, ainsi que le secrétariat du Comité intérimaire mis en place pour préparer l’entrée en vigueur des traités de Rome. Installé à Bruxelles, mais gardant jusqu’à la fusion des exécutifs en 1967 une section à Luxembourg, le nouveau secrétariat est régi par les dispositions du règlement intérieur du Conseil CEE, du 18 mars 1958. Celui-ci précise que le Conseil est assisté d’un secrétariat, placé sous la direction d’un secrétaire général. Le secrétaire général, qui est nommé par le Conseil statuant à l’unanimité, est chargé de gérer les fonds qui sont mis à la disposition du Conseil et de soumettre à celui-ci le projet d’état prévisionnel de ses dépenses. En 1958, le secrétariat des Conseils compte cinq divisions, dont une chargée des affaires administratives et financières générales et quatre spécialisées dans les politiques communautaires. De plus, le secrétariat se dote d’un vrai service juridique ainsi que d’un modeste service de presse. Ses effectifs s'élèvent à 238 personnes.
Le secrétariat général des Conseils devient le secrétariat général du Conseil des Communautés européennes à partir de l’entrée en vigueur du traité de fusion des exécutifs en 1967.
À cette époque les tâches du secrétariat sont notamment administratives. Dans ce domaine, il joue en particulier un rôle de greffier, par exemple, en élaborant les comptes rendus des réunions des organes préparatoires ou les procès-verbaux des sessions du Conseil, ou en notifiant à leurs destinataires les actes arrêtés par le Conseil. Mais le secrétariat développe, grâce à son expertise, un important rôle de conseiller de la présidence. Il suit l’évolution des dossiers, rédige des notes de synthèse, suggère la procédure à suivre ou participe à l’élaboration de différentes options de compromis.
Le 26 septembre 1980, dans sa décision portant nomination de Niels E.N. Ersbøll comme troisième secrétaire général, le Conseil renforce le rôle du secrétariat dans le but d’améliorer le fonctionnement du Conseil, notamment la continuité et la coordination de ses travaux. Pour la première fois, il explicite le rôle du secrétariat, qui est celui d’assister le Conseil en général et la présidence en particulier, et reconnaît l'importance de la fonction du secrétaire général. C’est par ailleurs sous la direction de Niels E. N. Ersbøll, que le secrétariat assume un rôle important dans la préparation des Conseils européens et dans la rédaction de leurs conclusions.
Suite à l’entrée en vigueur du traité sur l’Union européenne en 1993, l’article 151 du traité instituant la Communauté européenne est complété d’un paragraphe sur le secrétariat général du Conseil. Celui-ci acquiert désormais une reconnaissance formelle dans le droit primaire. Le règlement intérieur du Conseil précise par la suite que le secrétaire général prend toutes les mesures nécessaires pour assurer le bon fonctionnement du secrétariat général.
La mise en place de deux politiques de coopération intergouvernementale, comme deuxième et troisième piliers de l’Union européenne [la politique étrangère et de sécurité commune (PESC) et la coopération dans les domaines de la justice et des affaires intérieures], renforce considérablement le rôle du secrétariat général du Conseil. Dans ces domaines où la Commission est privée de ses prérogatives habituelles d’initiative, et où les États membres doivent se concerter au sein du Conseil, dans la pratique c’est au secrétariat que revient l’initiative de préparer nombre de projets à l’intention de la présidence. En 1993, au moment de la mise en place de la PESC, le secrétariat de la coopération politique européenne (CPE) cesse d’être un organe autonome (installé dans le bâtiment du Conseil depuis 1987) et fusionne avec le secrétariat général.
Suite à la réforme d’Amsterdam, et à la communautarisation partielle du troisième pilier, le rôle d’«initiateur» du secrétariat dans les domaines de la justice et des affaires intérieures reste limité à la coopération policière et judiciaire en matière pénale. Le secrétariat de Schengen est, à ce moment-là, intégré au secrétariat général du Conseil.
En ce qui concerne le deuxième pilier, suite à la réforme d’Amsterdam, le nouvel article 207 (ancien article 151) ajoute au secrétaire général la fonction de haut représentant pour la PESC. Le traité précise désormais que le secrétariat est placé sous sa «responsabilité», et non plus sous sa «direction», ce qui souligne le caractère politique de la nouvelle fonction. Selon l’article 26 du traité UE, le secrétaire général/haut représentant pour la PESC (SG/HR) assiste le Conseil pour les questions relevant de la PESC, en contribuant notamment à la formulation, à l’élaboration et à la mise en œuvre des décisions de politique et, le cas échéant, en agissant au nom du Conseil et à la demande de la présidence, en conduisant le dialogue politique avec des tiers. Selon le règlement intérieur, le SG/HR est chargé d’assister le Conseil et la présidence pour les questions relevant de la PESC, y compris dans la coordination des travaux des représentants spéciaux.
Comme le prévoit la déclaration n° 6 annexée à l’acte final du traité d’Amsterdam, une unité de planification de la politique et d’alerte rapide (UPPAR), appelée unité politique (UP), est créée en 1999 au sein du secrétariat général. Elle est placée sous la responsabilité du SG/HR. Depuis 2001, le SG/HR est également assisté par l’État-major de l’Union européenne (EMUE). La fonction de SG/HR est exercée depuis le 18 octobre 1999 par Javier Solana. Ancien secrétaire général de l’OTAN, il exerce parallèlement la fonction de secrétaire général de l’Union de l’Europe occidentale (UEO).
Le secrétaire général du Conseil, afin de pouvoir assumer pleinement sa nouvelle fonction, est assisté d’un secrétaire général adjoint chargé de la gestion du secrétariat général. Comme le secrétaire général, le secrétaire général adjoint est nommé au départ par le Conseil statuant à l’unanimité. Suite à la réforme de Nice de 2001, tous les deux seront nommés par le Conseil statuant à la majorité qualifiée. Selon le règlement intérieur du Conseil, le secrétaire général et le secrétaire général adjoint sont chargés de prendre toutes les mesures nécessaires pour assurer le bon fonctionnement du secrétariat.
En mars 1999, le rapport du groupe de travail institué par le secrétaire général du Conseil, Le fonctionnement du Conseil dans la perspective d'une Union élargie, connu sous l'appellation de «rapport Trumpf/Piris», prend note de l’évolution de la fonction du secrétariat et plaide pour renforcer davantage son rôle. Selon ce document, celui-ci serait passé d'un rôle passif de notaire/greffier à un rôle plus actif d'assistant de la présidence, non seulement pour l'application des procédures, mais également pour la préparation des négociations de substance. Entre autres, le rapport suggère d’associer plus étroitement le secrétariat général aux décisions de la présidence sur l'organisation des travaux, de le charger d'exercer une responsabilité particulière dans la coordination des travaux, de reconnaître sa responsabilité quant à la conception des documents et des rapports servant de base à la négociation, ainsi que de lui donner un rôle plus actif aux côtés de la présidence dans sa mission de «bons offices» et une responsabilité accrue dans la recherche de compromis.
En décembre 1999, le Conseil européen d’Helsinki conclut que le rôle d'appui du secrétariat général en tant que conseiller du Conseil et de la présidence doit être renforcé par une association permanente et étroite à l'organisation, à la coordination et au contrôle de la cohérence des travaux du Conseil. À son avis, il convient par conséquent de l'encourager à jouer un rôle plus actif, sous la responsabilité et la direction de la présidence, dans les missions de bons offices et de recherche de compromis. Ces conclusions sont ensuite reprises par le Conseil dans son règlement intérieur. Celui-ci établit que le secrétariat général est associé étroitement et en permanence à l'organisation, à la coordination et au contrôle de la cohérence des travaux du Conseil et qu’il assiste la présidence dans la recherche de solutions.
En 2005, les effectifs du secrétariat s’élèvent à 2885 personnes. Le secrétaire général et le secrétaire général adjoint sont assistés d’un cabinet, duquel dépendent en particulier les services directement rattachés au SG/HR, comme l’unité politique et l’État-major militaire. Le secrétariat compte en outre huit directions générales (A, B, C, E, F, G, H et I). La direction générale A est chargée des affaires administratives générales, tandis que la F rassemble les services de presse, communication et protocole. Les six autres, aux compétences spécifiques, assistent à la préparation des réunions du Conseil dans ses différentes formations. Les directions générales D et J ont été supprimées en 2002, en conformité avec la réduction du nombre de formations du Conseil. Enfin, le secrétariat est doté d’un service juridique, chargé notamment d'assister le Conseil dans sa tâche de veiller à la qualité rédactionnelle des actes législatifs qu'il adopte. Le service juridique assiste également le Conseil et ses instances préparatoires dans le respect des questions de procédure, de compétence ou de base juridique et représente le Conseil devant la Cour de justice des Communautés européennes dans les affaires dans lesquelles le Conseil est partie.