Der Schuman-Plan und die britisch-französischen Beziehungen

Schumans Vorschlag erreichte die britischen Behörden völlig überraschend. Zugegeben hatten Jean Monnet und Robert Schuman es während der Vorbereitung des Vorhabens zu keinem Zeitpunkt für zweckdienlich gehalten, die Briten zu kontaktieren, deren Vorbehalte sie schon vorausahnten. Das Geheimnis war so wohl gehütet, dass selbst der französische Botschafter in London, René Massigli, nicht eingeweiht wurde. Ihm fiel jedoch schließlich die schwere Aufgabe zu, seinen britischen Gesprächspartnern die Tragweite des Schuman-Plans darzulegen und sie wenn möglich zur Teilnahme zu überreden. Die Reaktion der Briten ließ nicht lange auf sich warten. Zweifellos gekränkt darüber, nicht im Vorhinein konsultiert worden zu sein, während der deutsche Kanzler Adenauer und der amerikanische Außenminister Dean Acheson bereits grünes Licht gegeben hatten, ließ der britische Außenminister seiner Wut in seiner Umgebung freien Lauf. Er verurteilte die Haltung des französischen Außenministers umso stärker, als Großbritannien, die Besatzungsmacht des Ruhrgebiets, als der privilegierte Partner Frankreichs in der Westunion, der Organisation für europäische wirtschaftliche Zusammenarbeit(OEEC) und im Europarat galt. Mehr noch: Großbritannien, wo die Labour-Regierungen seit Kriegsende mit der Verstaatlichung der Kohle-, Eisen- und Stahlindustrie begonnen hatten, war außerdem eine der wichtigsten industriellen Großmächte in Europa. Im Jahr 1949 gewährleistete das Vereinigte Königreich allein 37 % der Produktion der wichtigsten Produzentenstaaten in Europa.

Die Vorbehalte Bevins, bereits von der Krankheit geschwächt, der er ein Jahr später unterliegen sollte, hinderten jedoch den Premierminister Clement Attlee nicht daran, die französische Erklärung am 11. Mai 1950 vor dem britischen Unterhaus zu loben. Er sah darin einen Lösungsansatz für die deutsche Frage und einen bedeutenden Beitrag zur künftigen Gestaltung der deutsch-französischen Beziehungen. Für Attlee war der Schuman-Plan ein Mittel zur Lösung eines Teils der wirtschaftlichen Probleme Westeuropas. In London wurde ein Ministerausschuss zur deutsch-französischen Behörde einberufen, um in Zusammenarbeit mit den Arbeitgeber- und Arbeitnehmerorganisationen die möglichen Folgen des französischen Vorhabens zu prüfen. Aber obwohl sie Schumans Vorschlag grundsätzlich wohlwollend begegneten, waren die ersten britischen Stellungnahmen in Bezug auf die Beteiligung des Vereinigten Königreichs an einer gemeinsamen und supranationalen Behörde sehr zurückhaltend. Die wichtigsten Argumente waren bekannt. Die Briten lehnten hauptsächlich die Aussicht auf eine technokratische Organisation mit verbindlichen Befugnissen ab, die in die Wirtschaftspolitik des Landes eingreifen würde. In ihren Augen wäre ein teilweiser Souveränitätsverzicht des Landes ein gefährlicher, nicht rückgängig zu machender Schritt auf dem Weg der europäischen Einigung.

Zwar waren Schuman und Monnet entschlossen, die Situation zu retten. Jedoch ohne bei der möglichen Supranationalität der Hohen Behörde Kompromisse einzugehen. Zumindest hatten sie nicht vor, den Engländern die Möglichkeit zu geben, die Verhandlungen über das Vorhaben der Montanunion zu behindern. Am 15. Mai und an den folgenden Tagen führten sie am Rande der Dreierkonferenz von London über das Besatzungsstatut für Deutschland eine Reihe inoffizieller Gespräche mit führenden Vertretern der britischen Wirtschaft und Politik, die sich über die konkreten Folgen des Schuman-Plans informieren wollten. Das jedoch reichte nicht aus, um den Widerstand zu überwinden oder die Missverständnisse bezüglich der nationalen Unabhängigkeit und der Methoden der anstehenden Verhandlungen auszuräumen.

Was folgte, war ein Austausch von Noten und Memoranden zwischen Paris und London, in dem Versuch, die Absichten der beiden Regierungen darzulegen und eine Lösung für ihre Meinungsunterschiede zu finden. Massigli, sehr engagiert, der bald nicht mehr zögerte, für die britischen Thesen Partei zu ergreifen, und der britische Botschafter in Paris, Sir Oliver Harvey, waren trotz ihrer Bemühungen nicht in der Lage, die Positionen oder die Haltungen zu ändern. Am 25. Mai 1950 überreichte die französische Regierung der britischen Regierung ein offizielles Memorandum, in dem sie Großbritannien aufforderte, sich so bald wie möglich ihrer außenpolitischen Initiative anzuschließen, jedoch unter der Voraussetzung, dass sie die Grundsätze der Schuman-Erklärung akzeptierte. Hinzu kam der Entwurf eines Kommuniqués, der bereits von Adenauer akzeptiert worden war und gleichzeitig den Regierungen Belgiens, der Niederlande, Luxemburgs und Italiens vorgelegt wurde. Außerdem richtete Monnet einen persönlichen Brief an seinen Freund Lord Plowden, den Präsidenten des Economic Planning Board in London, in dem er die Rolle und die Befugnisse der zukünftigen Hohen Behörde ausführlich beschrieb.

Die britische Antwort folgte unmittelbar, da sie sich mit dem Memorandum des Quai d’Orsay überschnitt. In diesem ersten Vermerk vom 25. Mai setzte Bevin die Regierung davon in Kenntnis, dass eine genauere Prüfung der Vorschläge des französischen Außenministers notwendig sei, bevor er Stellung beziehen könne. Er lehnte zudem die Idee einer großen internationalen Konferenz ab, an der das Vereinigte Königreich von Anfang an teilnehmen würde. Deshalb forderte er Frankreich und Deutschland auf, unverzüglich bilaterale Gespräche aufzunehmen, zu denen das Vereinigte Königreich anschließend hinzustoßen könnte, um neue Erkenntnisse zu erhalten. Nachdem die britische Regierung Kenntnis vom französischen Memorandum erlangt hatte, fügte sie am 27. Mai hinzu, dass sie nicht an Gesprächen teilnehmen könne, deren Grundvoraussetzung sei, sich zur Zusammenlegung der Kohle- und Stahlressourcen und zur Einrichtung einer Hohen Behörde zu verpflichten, die über souveräne Rechte verfügt. In dem Bemühen, die Briten trotz allem von der Stichhaltigkeit ihrer Vorgehensweise zu überzeugen, betonte die französische Regierung drei Tage später noch einmal, warum die britische Regierung ihrer Ansicht nach an den Gesprächen teilnehmen sollte, jedoch unter den gleichen Voraussetzungen wie die anderen Staaten. Das Außenministerium erinnerte an die Notwendigkeit, in einem begrenzten, aber entscheidenden Bereich eine Interessengemeinschaft zu gründen, um den Frieden und den allgemeinen Lebensstandard der Europäer zu fördern, und versuchte gleichzeitig, die Sorgen der britischen Behörden in Bezug auf die Aufgaben und die Befugnisse der geplanten Hohen Behörde zu zerstreuen. Aber es war zwecklos. Am 31. Mai wiederholte die britische Regierung, dass es ihr nicht möglich sei, sich zu einer supranationalen Einrichtung zu bekennen, ohne vorher zu wissen, wohin die in der Praxis führt. Daher bestanden die Briten darauf, Garantien und eine Sonderstellung in den Verhandlungen des Schuman-Plans zu erhalten.

Damit war für Monnet das Maß voll. Dies ließ er die französische Regierung unmittelbar wissen und erklärte, dass die Gewährung eines Sonderstatus für die Briten für die supranationale Dimension der Montanunion, wie sie in der Erklärung vom 9. Mai dargestellt sei, eine direkte Bedrohung darstellte. In seinen Augen hätten die Verhandlungen keine Chance auf Erfolg, wenn sie nicht zwischen Staaten geführt würden, die von Anfang an die gleiche Ansicht über die Ziele eben dieser Verhandlungen teilten. Die Zeit des Zögerns war nun endgültig vorbei. Am nächsten Tag forderte das Außenministerium alle interessierten Regierungen zur Zustimmung zu einem neuen Kommuniqué auf, mit dem es einen Vertrag forderte, der von den Parlamenten ratifiziert werden sollte. Unmittelbares Ziel seien die Zusammenlegung der Kohle- und Stahlproduktion sowie die Einrichtung einer Hohen Behörde. Um jedoch die Zukunft nicht zu gefährden und sich eine Tür offen zu halten, verpflichtete sich die französische Regierung, die britische Regierung regelmäßig über die Fortschritte der Verhandlungen auf dem Laufenden zu halten und ihr die Möglichkeit zu bieten, zum geeigneten Zeitpunkt daran teilzunehmen.

Die Briten, die in diesem Kommuniqué eine Art Ultimatum sahen, hatten nicht die Absicht, die Angelegenheit auf sich beruhen zu lassen. Am 2. Juni konstatierte die Regierung in London den fortdauernden „unterschiedlichen Ansatz“ hinsichtlich der Verhandlungsgrundlage und sprach sich erneut für die Organisation eines Ministertreffens der interessierten Länder aus. Überzeugt, dass genügend Noten zwischen Paris und London ausgetauscht worden waren, um die jeweilige Sichtweise hinreichend darzulegen, lehnte das französische Außenministerium den britischen Vorschlag einige Stunden später ab, da seiner Ansicht nach ein solches Treffen wenig zusätzliche Informationen bringen würde. Eine solche Konferenz würde ganz im Gegenteil den Beginn der Verhandlungen verzögern, ohne ernsthaft die Möglichkeit für eine Annäherung der Standpunkte zu bieten. So beharrte jeder auf seiner Position. Unter diesen Umständen veröffentlichten die Regierungen der sechs Staaten, die sich den Vorschlägen Schumans angeschlossen hatten, ein gemeinsames Kommuniqué, in denen sie die Zusammenlegung der Kohle- und Stahlproduktion und die Gründung einer Hohen Behörde, deren Beschlüsse für die Mitgliedstaaten verbindlich wären, als ihr „unmittelbares Ziel“ definierten. Parallel dazu gab das französische Außenministerium ein Kommuniqué heraus, in dem es erklärte, dass die britische Regierung sich den Verhandlungen zwar nicht anschließen könne, dass sie jedoch über den Gang der Verhandlungen auf dem Laufenden gehalten werde. Am selben Tag bestätigte das Vereinigte Königreich noch einmal, dass es die Grundsätze, die der Schuman-Erklärung zu Grunde liegen, zwar nicht im Voraus ablehnen wolle, sie jedoch auch nicht von vornherein akzeptieren könne.

Das Foreign Office vertrat die Ansicht, dass eine genaue Diskussion zur Klärung der Hintergründe des Vorhabens und all seiner politischen und wirtschaftlichen Konsequenzen die Vorbedingung für den Abschluss eines Vertrag sei, und beendete das dipomatische Hin und Her mit der Erklärung, dass es ihm angesichts seiner Verantwortung gegenüber dem Parlament und dem britischen Volk schlicht nicht möglich sei, sich den Verhandlungen, die unverzüglich von den Sechs aufgenommen werden, zu den französischen Bedingungen anzuschließen. Die Angelegenheit ging am 13. Juni 1950 mit dem Manifest „European Unity“ des Exekutivkomitees der Labourpartei, dem auch mehrere Regierungsmitglieder angehörten, in eine weitere Runde. Das Manifest legte deutlich die offizielle britische Haltung zur Frage der europäischen Einheit dar. Diese beruhte im Wesentlichen auf drei grundlegenden Ideen: Labour wolle sich keinem Europa anschließen, dass nicht sozialistisch sei, die Interessen des Commonwealth und des atlantischen Gemeinschaft hätten Vorrang vor europäischen Fragen und die internationale Organisation sei nur durch die freiwillige Zusammenarbeit unter souveränen Nationen und Regierungen möglich. Da die Broschüre schon vor dem 9. Mai verfasst worden war, sollte sie sicher nicht die britische Haltung gegenüber dem Schuman-Plan darstellen. Aber angesichts der Polemik, die in Land durch die französische Initiative entstanden war, fügten die Verfasser der Broschüre in aller Eile einen Passus hinzu, in dem sie die Notwendigkeit unterstrichen, dass die europäischen Regierungen ihre Grundindustrien koordinieren, um die Einheit des Kontinents zu fördern. Zu dieser Broschüre befragt, musste Attlee vor dem britischen Unterhaus bald zugeben, dass er einen Teil der Verantwortung für die Veröffentlichung übernehme, auch wenn er behauptete, vom Zeitpunkt der Bekanntgabe nichts gewusst zu haben.

In einem Kommentar vom 14. Juni zur Veröffentlichung einer Dokumentensammlung, die den Austausch zwischen der britischen und der französischen Regierung illustrierte, wiederholte Attlee im Parlament die Erklärungen, die seine Regierung bereits im offiziellen Kommuniqué vom 3. Juni abgegeben hatte. Zum Abschluss seiner Rede erinnerte der Premierminister an die bereits in Europa erzielten Fortschritte und den Anteil, den sein Land an dieser Entwicklung gehabt hatte, und versprach, nichts zu tun oder zu sagen, was die Verhandlungen unter den Sechs behindern könnte. Bei einer Debatte am 26. und 27. Juni im britischen Unterhaus zur Haltung der britischen Regierung zum Schuman-Plan reichte die konservative Opposition einen von führenden Politikern wie Winston Churchill, Anthony Eden und Harold Macmillan unterzeichneten Antrag ein. Sie forderten die Regierung zur Teilnahme an den Verhandlungen über den Schuman-Plan auf. Aber die Regierung schlug einen Änderungsantrag vor, mit dem sie hinzufügte, dass sie die Vorbedingungen des französischen Vorschlags zwar nicht akzeptieren könne, jedoch einen konstruktiven Beitrag zu Gesprächen über eine gemeinsame Anstrengungen leisten wolle. Bei der Abstimmung wurde der Antrag der Opposition abgelehnt und der der Attlee-Regierung angenommen. Damit waren alle Hoffnungen auf eine Teilnahme Großbritanniens an der Konferenz über den Schuman-Plan, die am 20. Juni in Paris eröffnet wurde, zerschlagen.

Zwei Monate später jedoch gab es so etwas wie einen letzten Versuch der Ehrenrettung in der Beratenden Versammlung des Europas. Als Reaktion auf die Rede von Robert Schuman, der am 10. August der Versammlung in Straßburg im Namen der französischen Regierung seine Thesen über die supranationale Behörde vorgestellt hatte, präsentierten die britischen Delegierten Harold Macmillan und David Eccles unverzüglich ein Gegenprojekt, das stark vom Gedanken der Regierungszusammenarbeit geprägt war. Diesem Vorhaben zufolge sollte die Hohe Behörde, die praktisch abgeschafft wurde, ihre Befugnisse an einen Ministerausschuss abgeben, der vom Ministerkomitee des Europarates benannt werden sollte. Ein weiterer wichtiger Punkt wäre die Einführung eines vorläufigen und begrenzten Vetorechts in diesem Ausschuss: In den ersten fünf Jahren könnte jedes Mitgliedsland nur in Bezug auf sich selbst Entscheidungen ablehnen, die seiner Ansicht nach seiner grundlegenden Wirtschafts-, Sozial und Strategiepolitik schadeten. Dadurch entbrannte eine heftige Debatte in der Beratenden Versammlung, in der vor allem britische und skandinavische Delegierte auf der einen Seite, die eher eine Regierungszusammenarbeit befürworten, und Delegierte aus Kontinentaleuropa, die eher Verfechter der föderalistischen Ideen waren, einander gegenüber standen. Am 15. August beschloss die Beratende Versammlung, die allgemeine Aussprache über den Schuman-Plan zu schließen und die Vorschläge an den Ausschuss für Wirtschaftsfragen mit der Bitte weiterzuleiten, ihre Schlussfolgerungen so bald wie möglich vorzulegen. Dies geschah am 26. August in Form von zwei Empfehlungen. Die eine betraf das Verfahren zur Benennung der Delegierten in der künftigen Parlamentarischen Versammlung der Montanunion innerhalb der Beratenden Versammlung des Europarates. Die zweite Empfehlung handelte von der regelmäßigen Berichterstattung des parlamentarischen Organs der künftigen Montanunion vor der Straßburger Versammlung. Obwohl dem Wunsch Ausdruck verliehen wurde, dass der Schuman-Plan auf alle Mitgliedstaaten des Europarates ausgedehnt werden sollte, wurde die Diskussion über den französischen Vorschlag somit durch relativ theoretische Empfehlungen abgeschlossen, während der Kern der Frage bis zur tatsächlichen Gründung der Hohen Behörde für Kohle und Stahl weiterhin unbeantwortet blieb.