Organisation et fonctionnement

Organisation et fonctionnement de la CSCE


La Conférence sur la sécurité et la coopération en Europe (CSCE) constitue, jusqu’en 1990, un processus sui generis de négociations multilatérales continues et irrégulières. À la différence des organisations internationales classiques, elle est dépourvue de toute structure institutionnelle permanente et, contrairement aux conférences diplomatiques chargées de la révision des traités internationaux, ses réunions se succèdent sans périodicité fixe.


Les Recommandations finales des Consultations d’Helsinki (RFCH) contiennent les dispositions concernant l’organisation, le fonctionnement et le financement de la Conférence proprement dite, qui se déroule en trois phases de 1973 à 1975. Les organes de travail de la Conférence, qui siègent pendant sa phase II, sont le comité de coordination, les commissions et les sous-commissions. Ouverts à la participation de tous les États, les organes de travail instituent les groupes de travail qu’ils jugent utiles et qui ont, eux aussi, un caractère plénier. Seules les séances d’ouverture et de clôture de la CSCE sont ouvertes au public. Sinon les travaux se déroulent à huis clos.


Des dispositions de procédure, contenues dans les paragraphes 64 à 88, ressortent deux règles principales, le consensus et la rotation, qui découlent du principe de l’égalité des États et de leur participation en dehors des alliances militaires. Les deux règles s’appliquent aussi aux suites de la CSCE.


Les décisions de la Conférence sont prises par voie de consensus, ce qui exclut la procédure de vote à l’unanimité. D’après le paragraphe 69, le consensus se définit par l'absence de toute objection exprimée par un représentant et présentée par lui comme constituant un obstacle à l'adoption de la décision en question. Dans ce sens, seule l’expression d’une telle objection entrave la prise de décision, tandis qu’une simple abstention n’empêche pas que la négociation aboutisse. Dans le cadre d’une négociation qui avance notamment en fonction de concessions mutuelles, le consensus permet la recherche de solutions acceptables pour toutes les parties. Cependant, il rallonge les délais de la négociation et alourdit un processus qui ne trouve pas toujours d’issue dans le compromis et qui parfois aboutit à l’impasse. Dans les textes finals de la CSCE, la langue de bois camoufle souvent le manque de compromis. Réserves formelles et déclarations interprétatives font alors leur apparition.


Selon le principe de rotation, les séances plénières et les réunions des organes de travail de la Conférence sont présidées à tour de rôle par les représentants des États participants pour une séance de travail d’une demi-journée. La désignation quotidienne se fait selon l'ordre alphabétique français, à partir d'une lettre tirée au sort. Au cours de séances, le président tient une liste des orateurs et donne la parole à tous les représentants. Dans le cas d’une intervention faite après la clôture de la liste, le président doit accorder le droit de réponse à tout représentant.


Quant au lieu des réunions, le choix se fait en tenant compte de considérations pratiques et de la rotation. Des trois phases de la Conférence proprement dite, la première et la troisième ont lieu à Helsinki, tandis que la deuxième se déroule à Genève. C’est le ministre des Affaires étrangères du pays hôte qui préside les séances d’inauguration et de clôture de la première et de la troisième phase de la Conférence. C’est également un ressortissant du pays-hôte correspondant qui exerce, pour chaque phase de la Conférence, la fonction de Secrétaire exécutif pour les questions techniques. Lorsqu'il organise les services, le Secrétaire exécutif de chaque phase est chargé du recrutement de son personnel et il bénéficie de la collaboration des Secrétariats des autres phases.


Le point de départ des travaux de rédaction est constitué par les propositions officielles des participants sur les questions de fond, qui sont remises par écrit au président et diffusées à tous les participants. Elles peuvent être individuelles ou collectives, obtenir le soutien ultérieur d’autres représentants, être complétées au fur et à mesure des négociations ou faire l’objet d’amendements. Au bout de toute une série de négociations, formelles et informelles, les propositions adoptées sont enregistrées par le Secrétaire exécutif et diffusées aux participants.


En ce qui concerne les suites de la Conférence, les RFCH prévoient que le comité de coordination, ayant examiné des propositions à cet effet y compris dans le domaine de l'organisation, examine les procédures qui pourraient se révéler nécessaires pour mettre en œuvre les décisions de la Conférence et fasse toutes les recommandations qu’il juge utiles, en prenant également en considération les contributions qui, selon lui, pourraient être demandées aux organisations internationales existantes.


Sur la base d’une proposition occidentale négociée à Genève, les suites de la Conférence font l’objet d’un chapitre de l’Acte final d’Helsinki qui prévoit notamment, au niveau multilatéral, la tenue de trois types de rencontres:


- les réunions d'experts des États participants;

- les réunions au niveau des représentants désignés par les ministres des Affaires étrangères;

- le cas échéant, une nouvelle conférence.


Les réunions au niveau des représentants désignés par les ministres des Affaires étrangères constituent les réunions principales de suivi, aux fins de procéder à un échange de vues approfondi portant à la fois sur la mise en œuvre des dispositions de l'Acte final et sur le développement du processus de la détente à l'avenir. Les réunions d'experts des États participants constituent des réunions spécialisées intermédiaires.


D’après l’Acte final, les dispositions de procédure et de travail ainsi que le barème de répartition des dépenses de la Conférence — contenues dans les RFCH — s'appliquent, mutatis mutandis, à ces rencontres.


La première réunion de plénipotentiaires, ou réunion principale sur les suites, est fixée par l’Acte final à Belgrade le 15 juin 1977. Le schéma de déroulement des réunions futures s’établit ensuite sur le modèle de la réunion de Belgrade: ouvertes en réunion préparatoire, les réunions principales comportent des débats généraux en séance plénière ainsi que les travaux des organes de travail subsidiaires, chargés de l’examen approfondi des différents thèmes des trois corbeilles. Adopté en plénière, le document de clôture programme la date de la réunion sur les suites suivante ainsi qu’une série de réunions d’experts à caractère spécialisé (réunions spéciales d’intersession), notamment dans les domaines de la première et de la troisième corbeille. À partir de la réunion de suivi de Vienne (novembre 1986-janvier 1989), les médias, les organisations non gouvernementales et les particuliers peuvent accéder aux séances publiques des réunions de suivi, qui ont lieu avant la suspension et la reprise de chaque séance de travail. Après la réunion de Vienne, disparaissent les réunions préparatoires des réunions principales de suivi et, pour la première fois, se convoquent des réunions d’intersession spécialisées concernant la corbeille économique. Il importe de souligner que le document de clôture de la réunion de Vienne met pour la première fois en place une procédure générale de contrôle concernant les droits de l’homme (mécanisme de la dimension humaine).

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