Le système européen de surveillance financière

Le 12 octobre, les chefs d’État et de gouvernement des États membres dont la monnaie est l’euro adoptent un plan concerté de sauvetage des banques. Quelques jours plus tard, la Commission mandate Jacques de Larosière, ancien directeur général du FMI, de rédiger un rapport sur la surveillance financière en Europe. Celui-ci remet le rapport de son groupe de réflexion le 25 février 2009. Le rapport propose de modifier et compléter le dispositif institutionnel de surveillance prudentiel européen existant, mais sans remettre en cause la répartition des compétences entre les échelons nationaux et celui communautaire. Dans le schéma alors en vigueur, l’essentiel des compétences de contrôle prudentiel est exercé par les autorités nationales.

En parallèle des tests de résistance sont engagés par les autorités prudentielles nationales dans toute l'UE afin de mieux évaluer la résilience du système financier de l'UE et de contribuer à améliorer la confiance des marchés financiers. Le Conseil européen des 18 et 19 juin 2009 approuve la réforme du régime de la surveillance prudentielle dans l'UE telle que préconisée par le rapport de Larosière et reprise dans une communication de la Commission du 27 mai 2009¹. Cette réforme est menée tambour battant: elle aboutit à l'adoption de six textes, cinq règlements et une directive. Elle entre en vigueur le 1^er janvier 2010².

La nouvelle architecture vise d’une part à garantir la surveillance macroprudentielle (stabilité du système financier européen) à travers la création d’une nouvelle structure: le comité européen du risque systémique (CERS). Celu-ci a pour objectif principal de surveiller et d’analyser les risques présents dans le système financier européen. Lorsqu’une fragilité est décelée, une menace de risque ou un risque identifié, le CERS peut formuler des recommandations et/ou des alertes à l’égard de l’Union européenne dans son entier, mais aussi à l’égard d’un ou plusieurs États membres ou à l’égard d’une ou plusieurs autorités prudentielles nationales. Mais en aucun cas, le CERS ne dispose d’un pouvoir réglementaire ou d’un pouvoir de sanction si ses recommandations ne sont suivies d’aucun effet.

Le CERS se compose de trois organes principaux: le conseil général (organe chargé de prendre les décisions), le comité directeur (chargé de préparer et d’exécution les décisions adoptées par le conseil général) et un secrétariat (chargé d’apporter un soutien analytique, statistique, administratif et logistique au CERS). Le CERS comprend également un comité technique consultatif. Le contact quotidien et approfondi que les banques centrales nationales et la BCE entretiennent avec les établissements bancaires et financiers, et la connaissance approfondie que les banquiers centraux tirent de ces contacts, ont conduit à ce que les organes du CERS soient principalement composés de représentants des banques centrales. Le président et le vice-président du CERS sont élus par et parmi les gouverneurs des banques centrales des États membres de l’UE (a priori le président de la BCE). Par ailleurs, le secrétariat du CERS est assuré par la BCE elle-même ; les modalités précises du fonctionnement du secrétariat sont définies dans un texte à part (proposition de décision du Conseil).

La réforme de 2009 vise aussi à renforcer la surveillance microprudentielle (respect des règles financières au niveau des établissements bancaires et financiers). Trois nouvelles autorités européennes sont proposées en lieu et place des comités établis dans le cadre du Plan d'action des services financiers et des procédures Lamfalussy. Il s'agit de l'Autorité bancaire européenne (ex-comité européen des contrôleurs bancaires), de l’Autorité européenne des marchés financiers (ex-comité européen des régulateurs des marchés de valeurs mobilières) et de l’Autorité européenne des assurances et des pensions professionnelles (ex-comité européen des contrôleurs des assurances et des pensions professionnelles).

Ces trois autorités sont chargée de façon générale de renforcer la coordination entre les autorités de contrôle prudentiel. À ce titre, elles établissent un ensemble unique de règles harmonisée, assurent l’application cohérente des règles de l’UE, gèrent les désaccords entre les autorités nationales de surveillance, émettent des recommandations en cas de violation manifeste du droit communautaire, créent une culture commune et des pratiques cohérentes en matière de surveillance, disposent de compétences de surveillance exclusive pour certaines entités spécifiques, coordonner les réactions dans les situations de crise et, enfin, collectent des informations microprudentielles.

Compte des interactions profondes entre les risques micro- et macro-prudentiels, entre le niveau européen et celui local, entre les différents secteurs financiers, l'ensemble des parties prenantes (CERS, autorités européennes, autorités nationales) sont réunies au sein du nouveau système européen de surveillance financière (SESF). Ce dernier doit accroître la coordination de leurs travaux.

Cependant, la surveillance demeure éclatée entre les différentes autorités nationales. La dégradation de la situation dans plusieurs États membres de la zone euro et l’accentuation du repli national des établissements financiers en 2011 vont exiger d’aller plus loin.