Création et travaux du comité Werner (mars - octobre 1970)

Arrivé presque simultanément au pouvoir, le nouveau leadership franco-allemand – Georges Pompidou en France et Willy Brandt en Allemagne – donne une impulsion décisive à la construction européenne. Le sommet de La Haye, qui se tient les 1^er et 2 décembre 1969 sous les auspices du triptyque «achèvement, élargissement, approfondissement», en est l’expression¹. La coopération monétaire s’impose parmi les priorités d’action². C’est ainsi que les États membres décident d’explorer les possibilités de progrès vers une union économique et monétaire à réaliser en l’espace d’une décennie et de confier cette réflexion à un comité ad hoc, composé d’experts en la matière³.

Le 4 mars 1970, la Commission de la C.E.E. propose au Conseil des ministres la structure et la composition de ce comité. Trois motivations principales semblent être à l’origine de ce choix. Premièrement, les experts devaient compter parmi les responsables de la politique économique et financière des États membres. Ensuite, ces personnalités devaient être particulièrement attachées à la cause européenne. Enfin, la solution retenue devait susciter une acceptation aussi large que possible au niveau des gouvernements.

Par conséquent, le comité réunit les dirigeants des cinq comités spécialisés de la Commission, qui détiennent, par ailleurs, des hautes fonctions nationales, mais qui y siègent à titre personnel. Il s’agit des présidents du comité monétaire (le Français Bernard Clappier, qui est aussi sous-gouverneur de la Banque de France), du Comité des gouverneurs des banques centrales (le Belge Hubert Ansiaux, président de la Banque nationale de Belgique), du comité de politique économique à moyen terme (l’Allemand Johann Baptist Schöllhorn, également secrétaire d’État au ministère fédéral de l’Économie), du comité de politique conjoncturelle (le Néerlandais Gerard Brouwers, secrétaire d’État au ministère de l’Économie des Pays-Bas) et du comité budgétaire (l’Italien Gaetano Stammati, trésorier général de l’État au ministère du Trésor). La Commission de la C.E.E. y est représentée par le directeur général des Affaires économiques (DGII), Ugo Mosca. La Commission gère également le secrétariat du groupe ad hoc, dont la coordination revient à Georges Morelli, fonctionnaire à la DGII.

Cette composition est telle que parmi les Six, seul le Luxembourg manque. C’est alors que le nom de Pierre Werner est avancé⁴. À l’époque, il est Premier ministre et ministre des Finances du Grand-Duché, mais aussi président en exercice du Conseil des ministres de la C.E.E. Deux arguments de poids jouent en sa faveur: son expertise reconnue en matière économique et monétaire et sa réputation d’homme de consensus, affirmée lors du compromis du Luxembourg⁵. Suite à l’accord unanime des États membres, Pierre Werner est nommé président du comité d’experts. Le 6 mars 1970, le Conseil des ministres de la C.E.E. s’accorde sur la procédure en matière de coopération économique et monétaire et, par la même occasion, entérine la composition du groupe ainsi que les termes du mandat du président.

Le groupe Werner se rassemble pour la première fois le 11 mars 1970 à Luxembourg. Cette réunion préliminaire a pour principal objectif de valider la méthode de travail⁶, ainsi que le système de délibérations⁷ et de fixer la date limite pour les conclusions. Les experts envisagent un premier rapport au mois de mai 1970 et les conclusions finales avant la fin de juillet de la même année.

Les travaux du groupe Werner débutent officiellement le 20 mars 1970 à Luxembourg. Les membres titulaires, accompagnés de leurs adjoints, procèdent à un premier échange de vues sur la problématique d’un plan par étapes⁸. Ils décident de travailler dans une approche comparative en identifiant d’emblée les zones de consensus à consolider, ainsi que les divergences en vue de les aplanir. Pierre Werner suggère la méthode du plan qui suppose un point de départ, un point d’arrivée souhaité et des voies alternatives pour unir ces deux points. Les axes prioritaires de réflexion (objectif final, construction institutionnelle) sont également ébauchés et les principaux repères du calendrier des travaux sont proposés, dont le résultat final, concrétisé dans un rapport pour le Conseil, doit intervenir pour fin juillet au plus tard. Cette réunion donne lieu aux premières confrontations entre économistes et monétaristes⁹, qui sous-tendent l’ensemble des débats du comité Werner¹⁰.

Lors de sa deuxième réunion qui a lieu le 7 avril à Bruxelles, le comité Werner aborde, sur la base de documents prospectifs élaborés par certains de ses membres¹¹, ainsi que par la Commission de la C.E.E., les grandes lignes de l’union économique et monétaire à l’horizon 1978 dans la perspective de l’élargissement et, plus particulièrement, de la participation du Royaume-Uni (avec sa livre sterling) aux mécanismes de coopération monétaire. Pour le dynamisme des travaux, Pierre Werner propose d’établir une synthèse évolutive résumant les idées exposées au sein du groupe en matière de politique monétaire et de crédit, de politique budgétaire et fiscale, d’intégration des marchés de capitaux, ainsi que dans le domaine institutionnel.

Le 30 avril, Rome accueille la troisième réunion du groupe Werner, avec deux grands sujets à l’ordre du jour. Il s’agit, d’un côté, de la problématique du fonds de stabilisation des changes et du fonds de réserve, sur laquelle Pierre Werner travaille en étroite collaboration avec le baron Ansiaux¹². De l’autre côté, il s’agit d’une feuille de route pour le plan par étapes contenant l’identification du point de départ, la définition de l’objectif final et les actions nécessaires et souhaitables en matière de politique économique, de solidarité monétaire et de construction institutionnelle pour y arriver. Cette synthèse est assortie d’un inventaire des mesures concrètes envisagées, notamment pour la première étape que l’on considère comme déjà démarrée, en accord avec les réglementations et directives communautaires à moyen terme¹³.

Suite aux discussions de Rome, le comité Werner adopte, pour son rapport au Conseil, un schéma qui comporte la description de la situation actuelle, du point d’arrivée et des principes de réalisation du plan par étapes et décide de se limiter à la définition et aux mesures relatives à la première étape de l’UEM. Tout en évoquant la nécessité de la formulation centrale des politiques économique et monétaire (quitte à ce que le pouvoir de décision reste aux mains des structures existantes), le comité Werner déclare d’emblée son incompétence pour faire des propositions en matière de structures politiques.

Le groupe décide de confier la rédaction d’un projet de rapport aux adjoints sous la présidence du Belge Jacques Mertens de Wilmars. Le 11 mai, l’esquisse d’un plan par étapes prend forme. Dans leur réflexion, les adjoints n’ont pas entendu trancher certaines questions de principe, même si leur texte comporte certaines propositions et solutions en la matière. Le transfert de responsabilités du plan national au plan communautaire, la politique conjoncturelle à moyen terme, la politique monétaire et de crédit comptent parmi les sujets sensibles. L’édification de l’Union économique et monétaire doit être évolutive et progressive, comme corollaire naturel des actions déjà entreprises pour le renforcement de la coordination des politiques économiques et de la coopération monétaire.

Les quatrième et cinquième réunions du comité Werner ont lieu les 14 et 20 mai à Luxembourg. Suite à la médiation décisive de Pierre Werner qui réussit à aplanir des divergences persistantes, les experts parviennent à une vue synthétique commune des sujets traités qui prend la forme d’un rapport intérimaire aux Gouvernements¹⁴.

Le 29 mai 1970, les ministres des Finances des Six siègent à Venise pour débattre des objectifs de l’Union économique et monétaire¹⁵. Pierre Werner fait un exposé synthétique sur le rapport intérimaire, mettant en exergue non seulement les points de désaccord, mais aussi les questions nécessitant un approfondissement. Les controverses entre économistes et monétaristes sont animées, mais ne tranchent pas quant aux priorités de l’union économique et monétaire¹⁶. Les objectifs finaux de l’UEM dégagés par le rapport intérimaire sont considérés comme acquis. Dans ce processus progressif, chaque étape doit être dotée d’objectifs spécifiques. La première, d’une durée de trois ans, comportera des buts précis et contraignants dans les domaines de la coordination des politiques économiques et de la politique monétaire. Aucune divergence ne subsiste quant à la nécessité d’une politique budgétaire coordonnée, à la fixation d’objectifs quantitatifs pour la politique économique à moyen terme, à la coordination des politiques conjoncturelles, ainsi qu’à la concertation avec les partenaires sociaux pour la politique de revenus.

Réuni à Luxembourg les 8 et 9 juin 1970, le Conseil des ministres des Finances approuve le rapport intérimaire et, sur cette base, décide de la poursuite des travaux du comité Werner aussi bien pour trouver des réponses aux questions controversées, que pour approfondir les pistes consensuelles¹⁷. Les résultats de cette réflexion, accompagnés d’instruments d’action pratique ciblant précisément la première étape, doivent faire l’objet d’un rapport final à envisager pour le mois de septembre 1970¹⁸. Les ministres recommandent que le Comité des gouverneurs des banques centrales se prononce plus en détail sur l’harmonisation des instruments de politique monétaire entre les États membres.

L’approfondissement des travaux est réalisé selon six axes prioritaires exposés par Pierre Werner¹⁹. Il s’agit des questions institutionnelles, de la création d’instruments efficaces («obligations assorties de sanctions») pour la coordination en matière de politique conjoncturelle, du renforcement de politique économique à moyen terme, de l’harmonisation des instruments de la politique monétaire, budgétaire et du crédit, des règles de change (en étroite collaboration avec le Comité des gouverneurs des banques centrales).

Fort du mandat confié par le Conseil des ministres, Pierre Werner convoque la sixième réunion du groupe à Luxembourg le 24 juin 1970. Les experts doivent se concentrer dorénavant sur l’approfondissement de leur réflexion sur l’UEM. Les controverses resurgissent, car les Allemands et les Néerlandais considèrent qu’il faut se focaliser sur la coordination en matière de politique économique, tandis que les Français et les Belges estiment prioritaire le volet monétaire. Les Italiens restent sur leurs gardes. Dans ce débat, Pierre Werner, dont la vision personnelle est plutôt monétariste²⁰, reste fidèle au devoir d’équilibre auquel le président est tenu et prône la nécessité d’une «approche de parallélisme» entre les progrès économiques et monétaires à accomplir. Afin de parfaire le rapport intérimaire, dont une première mouture est souhaitée pour la fin août, le groupe établit de se réunir le 7 juillet à Paris, les 27 juillet et 11 septembre à Luxembourg et le 25 septembre à Copenhague, en marge de l’assemblée annuelle des gouverneurs du Fonds monétaire international.

Lors de sa (septième) réunion du 7 juillet, le comité Werner débat deux grands sujets. Il s’agit d’abord de l’harmonisation fiscale et du renforcement de la coordination de la politique budgétaire, évoqués par une note préparée par Gaetano Stammati. Ensuite, il est question du renforcement de la coordination en matière de politique économique, et ce sur la base d’un document rédigé par Walter Schöllhorn et Gerard Brouwers, en collaboration avec le secrétariat du groupe Werner. Ce dernier document s’attaque aussi aux questions institutionnelles et met en évidence le rôle primordial de deux futurs organes communautaires, à savoir le conseil des ministres des Affaires économiques et le Comité des gouverneurs des banques centrales.

À la huitième réunion, que le Luxembourg accueille le 27 juillet, le comité Werner analyse davantage les aspects institutionnels (qui n’étaient qu’effleurés dans la réunion précédente) et traite principalement des transferts de souveraineté du plan national au plan communautaire envisagés à partir de la deuxième étape de l’UEM. À ce stade se dessine comme indispensable un organe central de la politique économique, capable d’influer de manière décisive sur les effets déflationnistes et inflationnistes émanant des budgets nationaux et qui décide de l’accès des autorités nationales au marché des capitaux de la Communauté²¹. Doté d’une structure collégiale, cet organe central – totalement indépendant des gouvernements nationaux – sera soumis au contrôle démocratique du Parlement européen. Il est également envisagé la création d’une banque centrale commune en charge, dans la Communauté, de l'émission de billets de banque, de la politique du crédit, de la gestion des réserves monétaires officielles et du maintien de la valeur externe de la monnaie. La banque centrale est conçue comme une institution autonome et financièrement indépendante. Ses rapports avec l’organe central de la coordination des politiques économiques devront être réglementés dans le sens où ce dernier pourra lui donner certaines directives précises. Étant donné que la mise en œuvre d’un tel système exige des modifications sensibles de la structure institutionnelle de la Communauté, des nouvelles dispositions du traité sont indispensables.

À ce stade, le comité Werner estime qu’un avant-projet du rapport final peut prendre forme. «Celui-ci, qui gardera la structure du rapport intérimaire, laissera toutefois ouverts les points qui feront l’objet du rapport du Comité des gouverneurs des banques centrales et de la note préparée par MM. Ansiaux et Clappier»²². Le secrétariat du groupe est chargé d’élaborer l’avant-projet²³ et de le soumettre à la réunion suivante, programmée à Luxembourg à la mi-septembre. Parallèlement, le Comité des gouverneurs des banques centrales élabore son projet d’avis technique censé être présenté en même temps que le rapport final.

La neuvième réunion du groupe Werner se déroule à Luxembourg en deux actes, les 10 et 11 septembre. L’agenda est centré sur l’examen des grandes lignes de l’avant-projet du rapport final. Hubert Ansiaux et Bernard Clappier présentent leurs propositions conjointes en matière de politique monétaire dans les États membres destinées à être insérées dans le rapport final (tels que l’évolution souhaitable de la masse des liquidités, l’harmonisation des instruments monétaires s’appliquant aux banques et aux institutions de crédit, les instruments de régulation à la disposition des banques centrales, etc.). Il est convenu que le secrétariat du comité Werner rédige un nouveau projet de rapport intégrant les propositions et conclusions qui ont émergé lors de ces débats.

L’assemblée annuelle du FMI et de la Banque mondiale qui s’est déroulée à Copenhague offre le cadre de la dixième réunion du groupe Werner, prévue également en deux actes, les 23 et 24 septembre. Les débats sont consacrés prioritairement au rapport technique du Comité des gouverneurs des banques centrales (très prudent en matière d’initiatives politiques), ainsi qu’à la définition du contenu des derniers chapitres du rapport final. Une session supplémentaire, destinée à l’obtention du consensus autour d’une position commune, s’est vraisemblablement tenue le 25 septembre. Lors de leur présence à Copenhague, les membres du groupe, ainsi que les ministres des Finances des Six, s’entretiennent de manière informelle avec leurs correspondants américains et avec des experts internationaux, testant ainsi leurs perceptions sur le plan par étapes. Afin de finaliser et d’approuver le rapport final, le groupe Werner convient de se retrouver à Luxembourg, au début du mois d’octobre²⁴.

La date choisie pour la onzième réunion est le 7 octobre, à la veille du conseil des ministres des Finances. L’absence de compte rendu et de documents d’information post-réunion témoigne du caractère tendu des débats, comme ce fut le cas lors des quatrième et cinquième séances. La mise en place d’un fonds de stabilisation des changes se trouve manifestement au cœur de la controverse. L’attitude rigide affichée par les Allemands et les Néerlandais n’est pas rassurante pour un accord final autour d’une position commune et l’éventualité d’un échec n’est pas exclue. Les controverses sont vives et Werner, appuyé par Ansiaux et Clappier, réussit à inverser la tendance. Il parvient finalement à obtenir un compromis accepté à l’unanimité²⁵. Après une réflexion menée sept mois durant et émaillée par d’innombrables tractations et retournements de situation, le rapport final est ainsi approuvé.

Le 8 octobre 1970, en sa qualité de président du groupe, Werner présente officiellement à Luxembourg le plan concernant la réalisation par étapes de l’Union économique et monétaire de la Communauté. Le document porte le sous-titre «le rapport Werner». Une semaine plus tard, il est remis au Conseil des ministres et à la Commission des CE.

Pour se saisir officiellement du rapport, le Conseil des ministres des Affaires étrangères se réunit à Luxembourg le 26 octobre 1970. Dans ce cadre, Pierre Werner fait une déclaration dont la conclusion finale donne la synthèse de la vision sur l’UEM que le groupe d’experts a forgée dans le plan par étapes. «Je suis heureux de constater que sur tous ces aspects nous avons réalisé un avis collectif unanime». Ces réponses communes évidemment ne traduisent pas toutes les préférences individuelles des membres du groupe. Mais nous estimons qu’après avoir fait le tour de la question, au cours de longues confrontations d’idées, nous avons réussi à traduire le vœu du parallélisme dans les actions à entreprendre sur le plan économique et financier. Notre ambition était de briser définitivement le cercle vicieux des préalables économiques et politiques. Entre l’opinion qui considère l’union monétaire comme le couronnement de l’intégration européenne et celle qui en ferait le moteur quasi tout puissant, nous avons essayé de tracer une ligne médiane. Je pense que les propositions sont dans la ligne des traités existants, qu’elles tendent précisément à assurer la réalisation de la plénitude de leurs objectifs. Aussi pour la première étape, pouvons-nous faire une grande partie du chemin sans modification des traités. Toutefois, une forte volonté politique doit accompagner ce processus tout au long de sa réalisation»²⁶.

Le 29 octobre, la Commission des C.E. soumet au Conseil ses propres propositions inspirées du rapport Werner (qui n’avait pas une valeur contraignante), ainsi que deux projets de résolutions relatives à l’institution par étapes de l’Union économique et monétaire²⁷. Il est à préciser que les propositions de la Commission s’articulent autour du rapport intermédiaire du comité Werner (validé le 29 mai 1970), qui avait parcouru tout le processus d’approbation communautaire. Les conclusions de ce rapport intérimaire, moins approfondies, voire même différentes (comme résultat partiel d’un processus encore en évolution), sont certainement beaucoup plus consensuelles et moins dérangeantes du point de vue politique que celles du rapport final.

Une comparaison synthétique entre le rapport Werner et les propositions de la Commission révèle une similitude sur bon nombre des points forts, mais avec des nuances. Il s’agit tout d’abord de la définition identique de l’objectif final et de l’affirmation du caractère irréversible de l’Union économique et monétaire, dont l’édification implique l’engagement politique des États membres. Dans ce processus, la première étape a un rôle décisif pour parvenir à une communauté de stabilité et de croissance. Vient ensuite le principe de parallélisme entre le renforcement de la coordination des politiques économiques et celui de la coordination des politiques monétaires. Tandis que le groupe Werner insiste sur les politiques monétaires, y compris sur leurs incidences sociales²⁸, la Commission prête moins d’attention à ce domaine et estime plus modestes les progrès nécessaires pour la première étape. La nécessité d’adapter le traité de Rome, surtout en préparation de la deuxième phase, apparaît évidente et le transfert des responsabilités du niveau national au plan communautaire impératif. Contrairement au rapport Werner, qui met en avant la construction institutionnelle et des nouveaux organes communautaires, la Commission estime que ces transferts sont entièrement possibles dans le cadre des institutions existantes. Pourtant, il faudrait d’une part un réaménagement des compétences et des liaisons entre ces institutions et d’autre part entre celles-ci et les autorités nationales.

Lors de sa réunion du 8 et 9 février 1971, le Conseil des ministres des Communautés européennes marque son accord sur la réalisation de l’UEM²⁹. La tâche du groupe Werner était achevée et il ne fut plus convoqué ou rétabli ultérieurement.

Après une période de blocage due principalement aux réactions de la France face au caractère jugé trop supranational du plan par étapes, le Conseil adopte formellement le 22 mars 1971 le programme de réalisation de l’Union économique et monétaire, appuyé par trois décisions spécifiques.