Die Schwierigkeiten der Währungsschlange und der EFWZ¹

Die „Währungsschlange“, die erste Bekundung der europäischen Solidarität in Währungsfragen und des Willens zur Unabhängigkeit vom Dollar, musste zahlreiche Rückschläge hinnehmen.

Mitte 1972 treiben Spekulationen die D-Mark, den niederländischen Gulden, den belgischen Franc und das britische Pfund bis zum oberen Interventionspunkt.² Daraufhin beschließt die britische Regierung am 23. Juni, sich nicht mehr an die vereinbarten engen Bandbreiten zu halten und ihre Währung auf den Devisenmärkten freizugeben. Aus diesem Grund kann das Pfund nicht im Tunnel verbleiben. Im Januar 1973 scheidet Italien, das sich in einer ähnlichen Situation wie das Vereinigte Königreich befindet, seinerseits aus dem Tunnel und der Schlange aus. Die Italiener erreichen, dass sie von den Interventionsregeln des Abkommens von Basel ausgenommen werden. Zum einen brauchen sie die bereits im Rahmen der sehr kurzen Finanzierungsfazilität empfangenen Kredite nicht entsprechend der Zusammensetzung ihrer Währungsreserven zurückzuzahlen, was bedeutet hätte, auf Gold zum amtlichen Kurs zurückzugreifen. Zum anderen ist die Zentralbank berechtigt, Interventionen künftig in Dollar statt in Gemeinschaftswährungen vorzunehmen.

Die Wirtschaftslage der USA verschlechtert sich weiter, und am 13. Februar 1973 wird eine zweite Abwertung des Dollars um 10 % erforderlich. Im März 1973 besiegeln die neue Dollarabwertung und die sich anschließende allgemeine Freigabe der Währungen den endgültigen Zusammenbruch des Bretton-Woods-Systems. Der Sinkflug des Dollars hat die Schließung der Devisenmärkte in der Gemeinschaft zur Folge. Angesichts dieser Schwierigkeiten spricht sich die Kommission erneut „für ein internationales Währungssystem aus, das auf festen, aber anpassungsfähigen Paritäten und der Konvertierbarkeit der nationalen Währungen beruht und einen wirksamen Anpassungsprozess beinhaltet.“³ Sie schlägt folglich ein System des Blockfloatings der europäischen Währungen gegenüber dem Dollar vor. Der Rat kommt dreimal zusammen (am 4. März, 8. März und 11./12. März 1973), um Währungsfragen zu erörtern, und beschließt am 12. März zum Abschluss der dritten Sitzung, die internen Schwankungsbreiten, d. h. die „Währungsschlange“, beizubehalten, aber die Zentralbanken von ihrer Interventionspflicht zur Einhaltung der Bandbreite von 4,5 % zwischen den Währungen der Mitgliedstaaten und dem US-Dollar zu entbinden. „Die Währungsschlange verlässt den Tunnel“. Deutschland, Frankreich, Dänemark und die Benelux-Staaten entscheiden sich gemeinsam dafür, ihre Währungen innerhalb der „Schlange“ frei floaten zu lassen. Die italienische Lira, das britische und das irische Pfund dürfen aufgrund ihrer Schwäche außerhalb der „Schlange“ verbleiben und der freien Kursbildung überlassen werden, bis sich die Lage im jeweiligen Land stabilisiert hat. So entsteht ein „Raum der relativen Stabilität, der aus den Benelux-Staaten, Frankreich und Deutschland besteht und der Norwegen und Schweden dazu ermutigt, sich am 14. März der Währungsschlange anzuschließen.“⁴ Österreich nimmt einseitig de facto daran teil, während die Schweiz die Möglichkeit eines Beitritts prüft.

Bei der Wiedereröffnung der Devisenmärkte in der Gemeinschaft am 19. März 1973 wird die D-Mark gegenüber den fünf anderen Währungen um 3 % aufgewertet. Im Juni steigt der Kurs noch einmal um 5,5 %. Der Kursverfall des Dollars setzt sich fort, was die Aufwertung der D-Mark⁵ sowie neue währungspolitische Spannungen in Europa nach sich zieht. Es bilden sich zwei Gruppen von Ländern heraus: solche mit Aufwertungstendenz wie Deutschland und solche mit Abwertungstendenz wie Frankreich. Im September beschließt die niederländische Regierung einseitig die Aufwertung des Guldens und lässt damit einen Mangel an europäischem Geist erkennen. Auf diese Weise ist man von einem sehr starren Wechselkurssystem nach dem Muster von Bretton Woods in das entgegengesetzte Extrem verfallen: ein Übermaß an Flexibilität durch eine weitgehende Freigabe der Wechselkurse. Der Jom-Kippur-Krieg von Oktober 1973 im Nahen Osten, das Ölembargo und die darauffolgende Energiekrise, die schon bald durch eine Finanzkrise verschärft wird, vertiefen die Differenzen noch. Frankreich schert im Januar 1974 aus der Schlange aus, schließt sich ihr aber im Juli 1975 wieder an, um dann im März des Folgejahres erneut auszuscheiden, so dass nur eine „Minischlange“ übrig bleibt, die als „D-Mark-Zone“ betrachtet wird. Damit hat die Schlange ihren gemeinschaftlichen Charakter verloren.⁶ „Die bisweilen als D-Mark-Block bezeichnete Vereinbarung über die Währungsschlange erwies sich insoweit als hilfreich, als sie inmitten ungeordneter Währungsverhältnisse eine Zone der Stabilität schuf und bewirkte, dass die Zentralbanken zu einer Politik des gegenseitigen Beistands übergingen“.⁷

Im schwierigen Jahr 1973 besteht der einzige wirkliche Fortschritt in der Einrichtung des Europäischen Fonds für währungspolitische Zusammenarbeit (EFWZ).

Die Entschließung des Ministerrats der Gemeinschaft vom 22. März 1971⁸ sieht in Punkt III Absatz 9 die Einrichtung eines Europäischen Fonds für währungspolitische Zusammenarbeit (EFWZ) vor. Der Fonds gilt als wünschenswerte, wenn auch nicht unverzichtbare Etappe bei der gemeinschaftlichen Gestaltung der Zentralbanken. Auf seiner Tagung am 21. März 1972 ersucht der Ministerrat daraufhin den Währungsausschuss und den Ausschuss der Präsidenten der Zentralbanken (bis zum 30. Juni des Jahres) einen Bericht über „die Errichtung, die Aufgaben und die Satzung eines Europäischen Fonds für währungspolitische Zusammenarbeit“ vorzulegen.⁹ Der Rat verpflichtet sich, den Bericht noch vor Jahresende zu prüfen und über die Schlussfolgerungen zu beschließen.

In Erfüllung dieses Auftrags bilden die beiden Ausschüsse eine gemeinsame Expertengruppe, die den Entwurf eines Berichts über die wichtigsten technischen Gesichtspunkte des Problems verfasst. Auf ihren Zusammenkünften am 11. Juli und 5. September 1972 erörtern die Sachverständigen den Bericht und versuchen, die wichtigsten Lösungsvarianten herauszuarbeiten.¹⁰ Die Diskussion ist sehr lebhaft und macht deutlich, dass man sich weder in der Frage einig ist, ob überhaupt ein Fonds errichtet werden soll, noch über die Gestaltung und Arbeitsweise der neuen Einrichtung, die Verwendung einer europäischen Rechnungseinheit oder die Zusammenlegung der Reserven.

Es kristallisieren sich drei unterschiedliche Positionen heraus: Die erste ist von Zurückhaltung gegenüber der Schaffung des Fonds geprägt, die zweite leicht positiv und die dritte eindeutig zustimmend. Am schwersten tun sich Frankreich und Deutschland, wenn auch aus verschiedenen Gründen. Die französische Regierung steht grundsätzlich neuen Institutionen der Gemeinschaft misstrauisch gegenüber, weil diese in der Regel ihre autonome Stellung und ihre Entscheidungsbefugnisse auf Kosten des Ministerrats und der bereits bestehenden Einrichtungen auszubauen suchen. Mit Blick auf die künftige Organisation des Fonds verweisen die französischen Experten darauf, dass „zwar die technischen Probleme in die Zuständigkeit der Emittenten fallen, die währungspolitischen Entscheidungen aber Sache der staatlichen Stellen sind.“¹¹

Deutschlands zögerliche Haltung ist auf die Befürchtung zurückzuführen, dass seine Finanzmittel dafür eingesetzt werden könnten, um schwächere Partner zu stützen, die in der Wirtschaftspolitik die Zügel schleifen lassen. Paris und Bonn würden sich mit einer bescheidenen Einrichtung zur Abstimmung der Währungspolitik und zur statistischen Information begnügen. Die Niederlande, Italien und das Vereinigte Königreich sowie die drei anderen Beitrittskandidaten (Dänemark, Irland und Norwegen) unterstützen eine weniger restriktive Konzeption. Sie sind der Ansicht, dass der Fonds gemeinschaftliche Interventionen mittels einer multilateralen Technik vornehmen und zur Verrechnung eine europäische Rechnungseinheit verwenden sollte.¹² Italien geht noch einen Schritt weiter und verlangt, dass „die zehn Staaten dem EFWZ einen Teil ihrer Dollarreserven, sonstigen Reserven und Landeswährungen bis zu einer Höhe von 2,4 Milliarden Dollar auf den EFWZ übertragen.“¹³ Im Einklang mit dem Vorschlag der Kommission, die angeregt hat, den Fonds für die währungspolitische Zusammenarbeit mit eigenen Mitteln auszustatten, damit er eine Art Schleusenfunktion zwischen der Außenwelt und den nationalen Reserven wahrnimmt, vertritt Belgien, das aufgrund des Währungsverbunds auch Luxemburg vertritt, eine wesentlich positivere Haltung und schlägt vor, auch einen Mechanismus zur Multilateralisierung vorzusehen. Dieser Mechanismus würde es ermöglichen, fast automatisch von den sehr kurzfristigen Krediten (Laufzeit von 15 Tagen), wie sie für gemeinschaftliche Interventionen notwendig sind, zum kurzfristigen Währungsbeistand und mittelfristigen zwischenstaatlichen Beistand überzugehen, wie sie bereits in der EWG vorgesehen sind. So gesehen wäre der EFWZ die Keimzelle einer europäischen Zentralbank.¹⁴ Die Vertreter Belgiens¹⁵ meinen dazu, dass die Verwirklichung dieser Ziele einen deutlichen psychologischen Effekt hätte und ein Beleg für die währungspolitische Solidarität innerhalb der Gemeinschaft wäre.

Nach den am 10. August 1972 abgeschlossenen Verhandlungen legen die beiden Ausschüsse ihre gemeinsamen Schlussfolgerungen in Form eines Berichts über die Organisation und Arbeitsweise des EFWZ dar. Dieses Dokument ist zugleich der Entwurf einer Stellungnahme gegenüber dem Rat und der Kommission.¹⁶ Kernpunkte der Stellungnahme sind zwei wesentliche Schlussfolgerungen.¹⁷ Die erste lautet, dass zu den prinzipiellen Beweggründen für die Einrichtung des Fonds – erster Schritt zur stufenweisen Realisierung der Wirtschafts- und Währungsunion und konkrete Bekundung des Willens der Mitgliedstaaten zur Verstärkung ihrer Zusammenarbeit in Währungsfragen – noch zwei weitere Motive praktischer Natur hinzukommen. Der Fonds könnte als Instrument für die von der Gemeinschaft betriebene Verringerung der Schwankungsbreiten dienen (indem er im Auftrag der Emittenten die Interventionen an den Devisenhandelszentren vornimmt und für den notwendigen Saldenausgleich sorgt). In Abhängigkeit vom angestrebten Grad an monetärer Solidarität könnte der Fonds immer komplexere Aufgaben übernehmen¹⁸, darunter die Zusammenlegung eines Teils der Reserven der Mitgliedstaaten. Die Experten des Währungsausschusses sprechen sich für einen Fonds mit relativ weitreichenden Befugnissen aus, halten es aber für verfrüht, ihm die Verwaltung der nationalen Reserven zu übertragen. Außerdem würden die Transaktionen des Fonds und bestimmte Zahlungen in einer noch festzulegenden „Europäischen Rechnungseinheit“ abgewickelt.

„Die Diskussionen, die der Abfassung dieses Dokuments vorausgingen, machen deutlich, dass es den Experten um die tatsächliche Tragweite und Wirksamkeit des Fonds ging, die von den ihm übertragenen Befugnissen sowie von der disziplinierten Einhaltung seiner Regeln abhing. […] Wenn der Fonds nur mit geringen Befugnissen ausgestattet würde, wären die Nachteile größer als die Vorteile. Europa würde kein konkretes währungspolitisches Profil erhalten und nicht in die Lage versetzt werden, sich effektiv gegen die Gefahren zu wappnen, die von spekulativen Kapitalbewegungen und von inflationären Tendenzen einzelner Länder ausgehen.“¹⁹ Andererseits wäre die Ausstattung des Fonds mit wichtigen Befugnissen wie insbesondere den Interventionen an den Finanzplätzen, der Multilateralisierung des Saldenausgleichs, der Einführung einer Rechnungseinheit und der Gewährung kurzfristigen Beistands nicht ausreichend, um der Gemeinschaft zu echter Autonomie in externen Finanzfragen zu verhelfen. „Was zählt […] ist die Währungspolitik, die im Innern wie nach außen von den dafür in Europa Verantwortlichen gestaltet wird.“²⁰ Deshalb muss der Einrichtung eines solchen Fonds eine Vereinbarung vorausgehen, in der die Grundsätze der europäischen Währungspolitik verankert sind. Es wäre unbedingt notwendig, einerseits einen Plafonds für Interventionen des Fonds festzulegen, bei dessen Überschreitung die Regierungen entweder die europäischen Devisen neu bewerten oder Kapitalkontrollen einführen, aber in jedem Falle auf nationaler und gemeinschaftlicher Ebene die Wirtschaftspolitik anpassen. Andererseits wäre bei den internen Zahlungen eine gewisse Zurückhaltung geboten, um den Saldenausgleich zu beschleunigen und lang andauernde Schuldnerpositionen zu vermeiden.²¹ Ein solches Vorgehen würde auf erhebliche Schwierigkeiten stoßen. Erstens müsste man die spezifischen Gegebenheiten der jeweiligen Volkswirtschaften berücksichtigen. Zweitens geht es hier um ein sensibles Thema: die Beziehungen zwischen der Gemeinschaft und den USA. Skeptiker meinten dazu: „Wenn der Fonds dazu autorisiert wäre, sämtliche ihm angebotenen Dollars aufzukaufen, würde er dem amerikanischen Finanzministerium einen großen Dienst erweisen, nicht aber die europäischen Interessen verteidigen.“²²

Die Finanz- und Außenminister der erweiterten Gemeinschaft (die sechs Gründungsmitglieder und die vier Beitrittskandidaten Vereinigtes Königreich, Irland, Dänemark und Norwegen) kommen am 10. und 11. September 1972 in Rom zusammen. Sie sind sich darüber einig, in der ersten Stufe der Wirtschafts- und Währungsunion einen Europäischen Fonds für währungspolitische Zusammenarbeit (EFWU) einzurichten. Ihre Wahl fällt auf die vorsichtigste Lösungsvariante der Experten, d. h. sie sprechen sich dafür aus, dass der Fonds lediglich als Rahmen für die Zusammenarbeit zwischen den Zentralbanken fungiert.²³

Am 19., 20. und 21. Oktober 1972 tagen in Paris auf Einladung von Präsident Georges Pompidou die Staats- und Regierungschefs der erweiterten Gemeinschaft. Zum Abschluss des Gipfels legen die Neun in einer ersten gemeinsamen feierlichen Erklärung²⁴ die Ziele und Politiken dar, die auf dem Weg zu einer Europäischen Union²⁵ verwirklicht werden müssen. Zugleich bestätigen sie offiziell das Ziel, spätestens bis zum 31. Dezember 1980²⁶ eine Wirtschafts- und Währungsunion zu schaffen, die Unterpfand für Stabilität und Wachstum, Grundlage ihrer Solidarität sowie unerlässliche Voraussetzung für sozialen Fortschritt ist, und dabei regionalen Disparitäten abzuhelfen. Unter Bekräftigung des Grundsatzes fester, aber anpassungsfähiger Paritäten zwischen den Währungen der Gemeinschaft als „wesentliche Grundlage zur Verwirklichung der Union“ verweist die Erklärung darauf, dass spätestens zum 1. April 1973 der EFWZ errichtet wird, dessen Verwaltung dem Ausschuss der Notenbankpräsidenten obliegt, und gibt einen Überblick über die wichtigsten Befugnisse.²⁷ Nachdrücklich wird betont, dass eine engere Koordinierung der Wirtschaftspolitik der Mitgliedstaaten erforderlich ist.²⁸ Die Neun streben zugleich eine gemeinsame Haltung zum internationalen Währungssystem an (internationale Regulierung der Liquiditätsversorgung, Verringerung der Rolle nationaler Währungen wie Pfund Sterling oder US-Dollar als Reserveinstrumente, gleiche Rechte und Pflichten, Berücksichtigung der Interessen der Entwicklungsländer).²⁹

Der EFWZ wird am 3. April 1973³⁰ als Keimzelle der künftigen Organisation der Zentralbanken im gemeinschaftlichen Rahmen gegründet. Sein vornehmstes Ziel besteht darin, dafür zu sorgen, dass das System der schrittweisen Verringerung der Bandbreiten zwischen den Gemeinschaftswährungen gut funktioniert. Zudem soll er auf den Devisenmärkten die Interventionen in Gemeinschaftswährungen überwachen. Des Weiteren ist er für den Saldenausgleich zwischen den Zentralbanken im Hinblick auf eine konzertierte Reservenpolitik zuständig. Der Fonds besitzt Rechtspersönlichkeit und wird von einem Verwaltungsrat geleitet, der sich aus den Präsidenten der nationalen Zentralbanken³¹ sowie einem Vertreter der Kommission zusammensetzt (dieser ist streng genommen kein Mitglied, da ihm zwar Rederecht zusteht, nicht jedoch Stimmrecht). Als Verwaltungsregel soll der EFWZ die Bestimmungen der Abkommen zwischen den Zentralbanken über die Verringerung der Margen und über den kurzfristigen Beistand übernehmen.³² Er verfügt aber über keine Eigenmittel, und seine Befugnisse sind begrenzt, da der Grundsatz der Zusammenlegung der Reserven verworfen wurde.³³ Nach einer mit Problemen beladenen diplomatischen Offensive wirbt die Regierung des Großherzogtums Luxemburg für ihre Hauptstadt als „provisorischen Arbeitsort der mit Finanzfragen befassten Institutionen der Gemeinschaft“. Sie hat damit Erfolg, zumal die logistischen Voraussetzungen für eine zufriedenstellende Arbeitsweise der neuen Einrichtung bereits vorhanden sind.³⁴ So wird Luxemburg provisorischer Sitz des EFWZ.³⁵

Der EFWZ ist zuständig für die Abrechnungsverfahren im Zusammenhang mit Krediten und Interventionen im Rahmen des Wechselkursmechanismus sowie die Verwaltung der verschiedenen Mechanismen für den kurzfristigen und mittelfristigen Beistand. Der Fonds ist in Wirklichkeit ein reines Abrechnungsinstrument³⁶, dessen Transaktionen von der Bank für internationalen Zahlungsausgleich vorgenommen werden. Eine Kontrolle der Kapitalbewegungen, insbesondere der Geschäfte mit Eurodollars, ist nicht vorgesehen.