Genèse de la pensée monétaire de Pierre Werner dans les années 1960¹

Les années d’études universitaires à Paris et le contact avec des professeurs éminents, parmi lesquels Jacques Rueff, Charles Rist, Wilfrid Baumgartner, Fernand Collin ont donné à Pierre Werner le goût de l’étude des phénomènes économiques et monétaires. Celui-ci est renforcé par son entrée dans les milieux bancaires luxembourgeois, où il commence sa carrière. Dès son arrivée au sein des institutions gouvernementales, on lui confie la responsabilité de mettre sur pied le commissariat au contrôle des banques. Ensuite, son parcours au ministère des Finances le conduit aux négociations européennes et internationales, notamment dans le cadre du Fonds monétaire international (FMI) et de la Banque mondiale, dès la naissance de ces institutions. Sa culture économique et sa formation dans le monde de la finance lui permettaient de comprendre l’essence des problèmes analysés. Ses fonctions politiques lui fournissaient les moyens d’action et son esprit rassembleur suscitait l’engagement de ses collaborateurs appelés à mettre en œuvre des solutions pratiques. Sa présence constante, vingt-cinq ans durant, dans le cercle fermé des ministres des Finances et ses échanges avec les experts ont toujours su garder vif cet intérêt, même si les circonstances ont fait que l’action politique fut souvent privilégiée et plus visible aux yeux de l’opinion publique.

Mais au-delà du côté officiel, Pierre Werner nourrissait une véritable passion pour la problématique économique et monétaire et ses archives privées en font largement état. Elles nous dévoilent des dossiers documentaires détaillés², d’une surprenante richesse, qu’il a constitués méthodiquement et classés lui-même dès 1952. Elles contiennent des textes, pour la plupart manuscrits, au sujet de l’intégration monétaire européenne, accompagnés de nombreux articles, souvent commentés, parus dans la presse luxembourgeoise, européenne et internationale. Pierre Werner avait une pensée économique et monétaire bien à lui, échafaudée sur des idées et contributions personnelles. Cette pensée évoluait en interaction avec le monde académique et universitaire européen auquel il restait lié et il la transmettait notamment lors des forums politiques³ dans lesquels il était convié de par ses obligations et fonctions officielles.

C’est ainsi que, lors d'une conférence intitulée «Significations d’une intégration monétaire⁴» donnée à Strasbourg le 21 novembre 1960, Pierre Werner présente ses premières réflexions sur l’intégration monétaire européenne. Puisant son inspiration dans les enseignements de l’union du Benelux (fondée sur un accord monétaire), Pierre Werner met en évidence qu’«une coopération et une intégration économiques se réalisent plus directement par l’instrument monétaire», mais que les décisions unilatérales, donc brutales, ne sont pas souhaitables. «Entre pays souverains, le rapprochement monétaire ne peut être que progressif et concomitant au rapprochement des politiques économiques […] et l’unification monétaire intervient à la fin, plutôt qu’au début du processus d’intégration»⁵. Un marché commun nécessite non seulement un ordre financier à l’intérieur de la communauté, mais un ordre financier sur un plan plus vaste, international, continental ou mondial. Quant à l’aire financière des Six, il ne suffit pas qu’elle s’intègre dans un système monétaire plus vaste, mais «une orientation communautaire plus poussée devra être donnée à leurs politiques financières».

Pour remplir ces objectifs, il propose «l’application progressive d’une monnaie de compte européenne», capable d’atténuer les dangers résultant des mouvements des capitaux spéculatifs liés aux dévaluations et réévaluations des monnaies. Une extension de l’usage de cette unité de compte sera possible et ne supposera pas nécessairement une révision des traités. Dans les relations internationales de la CEE, cette monnaie européenne «fournirait un étalon de valeur soustrait aux vicissitudes nationales, faciliterait l’extension des échanges internationaux et constituerait un encouragement au développement de l’épargne». L’usage privé pourrait être graduellement introduit, par exemple à propos d’emprunts et de titres de voyage, pour «faire surgir peu à peu l’accoutumance à cette monnaie collective». En partant de l’unité de compte équivalent au dollar adoptée comme «monnaie de comptabilité» par l’Union européenne des paiements (UEP), appelée «Epunit»,– Pierre Werner avance plusieurs propositions de noms: «Euror», «Goldeur» et «Gramor», avec une préférence pour la première. Pourquoi «Euror»? «Par sa double consonance avec l’aurore et l’or devrait incontestablement inspirer confiance».

Pierre Werner se situait donc en concordance avec les idées de Robert Triffin⁶ (inspirées par le dollar et le déficit américain), ainsi qu’avec celles de son homologue belge, Pierre Wigny⁷, ou encore celles de Fernand Collin⁸. Cet universitaire et banquier belge, réputé pour être parmi les pionniers de la création d’une monnaie européenne⁹ et que Pierre Werner connaissait depuis 1956, l’a beaucoup encouragé à poursuivre sa propre réflexion sur la problématique monétaire et à l’exposer publiquement. C’est lui qui l’incite à prendre régulièrement part aux congrès et conférences des économistes. Leurs échanges intellectuels se poursuivront constamment, avec une intensité particulière durant les travaux du «groupe Werner». Fernand Collin a activement participé à la mise en place de certaines spécialisations de la place financière luxembourgeoise et ses suggestions portant sur la monnaie de compte et les clauses de change «se sont largement réalisées au sein de la filiale de Kredietbank à Luxembourg, qui pendant longtemps était pionnier dans l’exploitation de ces nouvelles formules de numéraire»¹⁰.

Sans être encore membre du Comité d’action pour les États-Unis d’Europe, et sans avoir, dans ce cadre, des échanges structurés avec les personnalités qui le composent, mais en contact avec son président Jean Monnet¹¹, Pierre Werner est au courant dès l’été 1961 de la proposition du comité visant la création d’une union européenne des réserves monétaires des Six, «prélude à une politique monétaire commune et une monnaie commune»¹². Il se tient en permanence informé de l’évolution de la pensée et des débats économiques et monétaires et il teste certaines de ses idées et initiatives dans les cadres les plus divers. Parmi ceux-ci, les réunions systématiques avec les chefs des gouvernements européens, dont l’affiliation à la démocratie-chrétienne lui donnait des affinités supplémentaires, et les discussions dans le cadre de l’UEBL et du Benelux, tout comme sa participation, des années durant, aux réunions des ministres des Finances des Six occupent une place de choix. Il établit des bonnes relations de confiance et d’estime mutuelle avec ses homologues européens, notamment avec Valéry Giscard d’Estaing, le baron Snoy d’Oppuers, Karl Schiller, Franz Etzel, ainsi qu’avec les gouverneurs des banques centrales et d’autres banquiers, tout particulièrement avec le baron Hubert Ansiaux, Guido Carli, Jelle Zylstra, Bernard Clappier, Karl Blessing, ou encore Hermann Abs (banquier à la Deutsche Bank¹³). Leurs échanges seront réguliers sur un long terme. Pierre Werner entretient également des rapports cordiaux avec les britanniques, tout spécialement avec Edward Heath¹⁴, et il montre un intérêt particulier tant pour les démarches d’adhésion de la Grande-Bretagne à la Communauté, que pour la problématique complexe que la livre sterling soulevait dans le cadre d’une identité monétaire européenne¹⁵. Ses bonnes connexions de longue date dans les milieux politiques et d’affaires outre-Atlantique joutaient à sa vision une nécessaire dimension globale, s’agissant notamment des conclusions à retenir du libéralisme économique américain et du rôle du dollar comme monnaie nationale et internationale à la fois.

L’idée d’une politique monétaire commune transparaissait dans le traité de Rome de 1957¹⁶. Même la notion de monnaie de compte y figure¹⁷ mais, une monnaie unique pour l’ensemble des pays membres des CE n’était pas prévue. Presque au même moment (1958), on assiste au rétablissement de la libre convertibilité entre les monnaies des principaux pays industriels, mais l’illusoire paix monétaire fondée sur la confiance dans le système de Bretton Woods n’incitait pas les partenaires européens à s’engager sur la voie de l’intégration monétaire, pourtant synonyme d’indépendance par rapport au dollar. Cette idée fait sa première percée officielle dans le «Programme d’action pour le deuxième étage de la Communauté économique européenne (1962-1965)»¹⁸, qui se proposait de réformer le traité de Rome et d’agir en faveur d’une «union économique et monétaire véritable». Pour combler les lacunes du traité de Rome, trois comités spécialisés sont créés: le comité des Gouverneurs des banques centrales (avec comme principal but la coordination des politiques monétaires des États membres), le comité de Politique budgétaire et le comité de Politique économique à moyen terme. Le comité Monétaire (institué par l’art. 105 du traité CEE), chargé de suivre la situation monétaire et financière des États membres et de la Communauté ainsi que le régime général des paiements des États membres était opérationnel dès 1958.

Cette initiative rend compte de l'intégration économique croissante des États européens, plus que jamais soumis au besoin de stabiliser leurs taux de change, une politique commerciale commune ne pouvant, adéquatement, se passer d'une politique monétaire commune. Sorti de la plume conjointe de Robert Marjolin et Robert Triffin¹⁹, réputés pour leurs idées avancées en la matière, le programme en question suivait une proposition des mêmes coauteurs prônant la création d’un «fonds de réserve européen»²⁰, ainsi que la création d’une nouvelle unité de compte européenne. En fait, dès 1962, une unité de compte européenne est créée pour servir de dénominateur commun pour les prix agricoles, ainsi qu’à exprimer les montants du budget communautaire.

Pourtant, des banquiers centraux mettaient déjà en garde contre une union monétaire prématurée. Le président de la Bundesbank, Karl Blessing²¹ émettait, en 1962, l’opinion que «l’union monétaire ne pouvait être envisagée que dans le cadre d’un État fédéral européen préalablement constitué. Il se prononçait aussi contre une mise en commun d’une partie des réserves monétaires dans l’état d’alors de la Communauté. Les autorités monétaires néerlandaises partageaient plus ou moins cet avis»²². Le baron Hubert Ansiaux, président de la Banque Nationale de Belgique, que Pierre Werner rencontrait régulièrement dans le cadre de l’UEBL et avec lequel il débattait fréquemment des questions monétaires, était très réservé quand l’idée d’une monnaie européenne a émergé. Quelques années plus tard, lors de sa participation au comité Werner, son optique changera radicalement.

Proche des idées de Marjolin et partageant la vision de la Commission européenne contenue dans le Programme d’action pour le deuxième étage de la CEE, Pierre Werner approfondit sa propre conception de l’intégration monétaire des Six et, dans une conférence donnée le 27 novembre 1962²³ à Bruxelles, réaffirme la pertinence d’une unité de compte européenne définie par rapport à l’or pour «amorcer un système monétaire européen». Il souligne la nécessité de la fixité des taux de change, d’une discipline commune et de la solidarité monétaires dans un cadre institutionnel précis, à savoir un «Institut monétaire, qui pourrait développer concomitamment son rôle de Chambre de compensations entre les banques centrales». Pierre Werner précise que «la méthode ainsi préconisée permettrait à l’intégration monétaire d’épouser la ligne de développement des tâches communautaires sans empiéter sur les responsabilités nationales et sans dépossession prématurée […] L’unification des politiques économiques ne sera jamais absolue: à des moments déterminés des actions conjoncturelles peuvent s’imposer suivant les pays»²⁴.

Ce n’est qu’en 1964 que certaines des préconisations de la Commission européenne en matière de politique monétaire commencent à se matérialiser, notamment par la mise en place de la collaboration entre les États membres en matière de relations monétaires internationales²⁵ et par la création du Comité des gouverneurs des banques centrales²⁶, avec le souci accru d’accomplir davantage de progrès.

En février 1965, alors que l’idée d’un système monétaire régional en Europe émerge de plus en plus, le président français se prononce en faveur d’une réforme du système monétaire international qu’il considère déséquilibré et fragile. La position est imprégnée par la critique gaullienne de l’impérialisme du dollar²⁷, ainsi que par l’opposition aux États-Unis quant à l’opportunité et les modalités d’une refonte du SMI²⁸. Ces propositions s’inscrivent dans une vision très cohérente des relations internationales et forcément de la construction européenne que le général de Gaulle forge, de pair avec une politique de grandeur et d’indépendance nationale («une certaine idée de la France»), dès son arrivée au pouvoir en 1958. En souhaitant l’avènement d’une «Europe européenne», avec une propre identité politique et militaire, indépendante des États-Unis et influente dans le monde, mais surtout d’une «Europe des États» où chacun reste maître de sa souveraineté, il envisage d’enrayer toute évolution vers la supranationalité²⁹. C’est sur ces coordonnées que de Gaulle exerce à l’époque son leadership et qui sont les causes de bon nombre de frictions entre la France et ses partenaires (retrait de la France du commandement intégré de l’OTAN et une certaine remise en cause de l’Alliance atlantique, la crise de la chaise vide, le deuxième veto à l’adhésion britannique).

Dans le sillage des propositions avancées par le général de Gaulle, Pierre Werner réitère quant à lui la nécessité «d’établir au plus tôt les fondements d’une coopération monétaire plus serrée entre les Six pays membres de la CEE, afin de préserver le Marché Commun d’interventions financières et monétaires désordonnées»³⁰. Cette déclaration officielle prononcée devant le parlement luxembourgeois par le Premier ministre, ministre des Finances et ministre des Affaires étrangères, fonctions que l’orateur exerçait simultanément à l’époque, contient l’indication des priorités dans la politique étrangère, notamment européenne du Grand-Duché, dans laquelle l’intégration économique occupe une place de choix. Le vecteur monétaire, ayant en Pierre Werner un défenseur engagé, est devenu un axe primordial de l’action gouvernementale à long terme et la place financière internationale, en pleine éclosion au Luxembourg, y est graduellement associée³¹, avec ses moyens spécifiques³².

Au premier semestre de 1966, le Grand-Duché est appelé à exercer la présidence du Conseil des Communautés Européennes et Pierre Werner, qui conduit les travaux, contribue à l’obtention du «compromis du Luxembourg» qui met un terme à la «crise de la chaise vide»³³. Dans son discours de bilan devant le Parlement Européen à Strasbourg et en évoquant les thèmes-phare qui ont concentré les énergies de la présidence luxembourgeoise (la crise européenne et sa résolution, l’entrée en vigueur du traité instituant un Conseil unique et une Commission unique des Communautés, le financement de la politique agricole commune et les négociations multilatérales au sein du GATT), Pierre Werner souligne «la nécessité de mettre en place […] des procédures monétaires communes et […] la nécessité de consacrer dans un statut monétaire la fixité des taux de change»³⁴. Cette thèse, ainsi que l’idée d’une unité européenne de compte généralisée, et la nécessité d’une discipline monétaire commune, assortie d’une coordination des politiques économiques des Six, ont été étayées quelques jours auparavant devant des hommes d’affaires et politiques américains dans une conférence où Pierre Werner s’est exprimé comme «porte-parole de la politique monétaire européenne»³⁵. Il fera de même de la tribune du FMI et de la Banque mondiale, lors de l’assemblée annuelle des gouverneurs de 1966, où il parle en tant que président en exercice du Conseil des CE³⁶.

En mai 1967, le 20^e Congrès économique du Benelux, accueilli au Luxembourg, donne à Pierre Werner l’occasion d’exposer une nouvelle fois sa vision sur l’impératif d’une solidarité monétaire européenne à travers une monnaie européenne, dont une des principales vertus sera celle «de résoudre le problème de la fixité des taux de change». Une solidarité d’action doit se mettre en place dans ce domaine, qui reste dominé par un très fort particularisme national. Même s’il considère que «la création d’une monnaie européenne unique, par un institut d’émission serait prématurée», il estime que le resserrement de la discipline monétaire est non seulement nécessaire, mais possible vu que les pays du Marché commun sont aussi étroitement associés dans la poursuite de leurs objectifs économiques. De la même tribune, Fernand Collin, président de la Kredietbank, appelle à la création d’une monnaie européenne³⁷ et définit ses caractéristiques.

Jusqu’aux années 1967-1968, la coopération monétaire européenne apparaît comme le prolongement de l’intégration des marchés et de la création d’un véritable marché commun industriel et agricole. Les règles de la politique agricole commune, notamment avec la fixité des prix communs agricoles établis en unité de compte, a imposé de facto une discipline monétaire. «Le fonctionnement de la PAC a ainsi entretenu l’illusion d’une union monétaire européenne acquise comme par magie»³⁸. Mais un facteur externe viendra dissiper cette illusion: les turbulences du système monétaire international et la fragilisation du système de Bretton Woods. «Dès que des doutes sur la viabilité du système se faisaient jour et que les premiers signes de déstabilisation apparaissaient (notamment dans la crise de la livre sterling de 1967), l’idée de constituer en Europe une zone de stabilité monétaire et de préserver ainsi les économies européennes des remous qu’entraînerait la dissolution du système de Bretton Woods pouvait acquérir plus de force»³⁹. La demande d’adhésion de la Grande-Bretagne implique la nécessité d’une réflexion approfondie sur les monnaies et la solidarité monétaire.

En tenant compte de ces nouvelles circonstances, Pierre Werner donne un éclairage supplémentaire à sa conception sur la solidarité monétaire en Europe qu’il expose le 26 janvier 1968 à la tribune du congrès Europaforum⁴⁰, à laquelle il est invité aux côtés de Jean Monnet et de Walter Hallstein. D’abord, il plaide en faveur de l’adhésion de la Grande-Bretagne, qui apporterait dans la Communauté une monnaie de réserve et une des monnaies véhiculaires du commerce mondial, et dont la demande d’adhésion «[…] obligera les instances des Six à une prise de conscience de leurs objectifs de politique monétaire»⁴¹. Dans son discours, traitant des perspectives de la politique financière et monétaire européenne dans un contexte international de plus en plus imprévisible, il assortit l’échafaudage théorique des moyens et instruments d’action pratique, dans l’esprit du plan adopté par la Commission en 1962. Six mois avant l’entrée en vigueur de l’union douanière entre les pays membres de la CEE, Pierre Werner présente ainsi un plan d’action en cinq points pour une intégration monétaire européenne⁴², basé sur la création d’une unité de compte européenne, la consultation, la fixité des taux de change entre les monnaies européennes et la solidarité, interne et externe. Un fonds de coopération monétaire est ainsi évoqué. Il clôture son exposé en développant quelques idées qui lui tenaient particulièrement à cœur sur la libéralisation des flux des capitaux et sur le développement spontané des marchés en euro-devises⁴³, phénomènes qu’il a pu étudier au sein de la place financière du Luxembourg. Pierre Werner anticipe ainsi la problématique que la Commission des Communautés européennes présente dans le «Mémorandum Barre» soumis en février 1968 à la réunion des ministres de Finances, proposant de réaliser des études sur certains thèmes susceptibles à intensifier la solidarité monétaire.

Guido Carli⁴⁴, à l’époque gouverneur de la Banque centrale italienne, activiste de marque au sein du comité Monnet et partisan de la première heure de l’idée d’une monnaie européenne⁴⁵, manifeste un intérêt particulier pour «le plan en cinq points», qu’il souhaite rendre accessible au monde italien de la finance. Les perspectives de la politique financière et monétaires européens sont ainsi publiées et diffusées sous l’égide de l’association italienne des banques⁴⁶, donnant un plus de publicité et visibilité aux propositions ébauchées par Pierre Werner et engendrant des débats autour de ces thèmes dans les milieux spécialisés⁴⁷. Au courant de l’année 1968, Pierre Werner devient de plus en plus actif au sein du Comité d’action pour les États-Unis d’Europe et, dans la période suivante, entretient des échanges intenses avec Jean Monnet et Robert Triffin.

Le «plan d’action en cinq points» suscite l’intérêt et l’accueil favorable dans les milieux politiques et bancaires et Pierre Werner est invité quelques mois plus tard à le détailler à ses collègues du Benelux⁴⁸. Pierre Werner, dont la conception monétaire était inspirée justement des enseignements de la coopération Benelux, met en évidence que la réussite d’un tel plan consistant en la «stabilité garantie des relations financières entre les États membres» de la Communauté serait assurée par une prise d‘engagements comparables à ceux pris dans le cadre du Benelux. Le plan qu’il présente reste inchangé par rapport à sa forme de janvier, mais une condition importante est ajoutée quant à la procédure de consultation, à savoir qu’ «à des modifications de change on ne pourra procéder que d’un commun accord».

Lors de la réunion des ministres des finances des pays membres des Communautés à Rotterdam (9-10 septembre 1968), Pierre Werner réitère son «plan d’action en cinq points», qu’il étaye et nuance – mettant l’accent sur l’engagement et la volonté politique – dans le discours officiel qu’il prononcera devant ses collègues des autres États membres⁴⁹. Ce qui retient l’attention, c’est la mise en évidence de la nécessité d’un parallélisme entre la coordination des politiques économiques et l’intégration monétaire. «La solidarité monétaire ne s’établira que laborieusement au fur et à mesure du renforcement de la politique économique et elle en dépend. D’un autre côté, la mise en place des procédures et d’instruments juridiques orientés vers une politique monétaire commune constituera un puissant levier pour opérer le rapprochement des économies nationales». L’équilibre subtil qu’il envisage se retrouvera dans l’élaboration du plan d’une union économique et monétaire par étapes (le plan Werner), qu’il sera amené à coordonner quelques mois plus tard.

«Mon ébauche de plan […] reçut une publicité non soupçonnée en Europe et ailleurs, comme venant d’un membre du Conseil des Ministres et répondant aux anxiétés de l’heure. Mais je n’étais plus seul à préconiser une action […] les propositions du professeur Triffin […] articulaient l’intégration monétaire avec la réforme du système monétaire international»⁵⁰. En effet, Robert Triffin envisage d’abord une unité de compte européenne indépendante du dollar et convertible en monnaies européennes, suivie de la création d’une autorité monétaire européenne et ensuite, d’une politique monétaire commune.⁵¹

La genèse et l’évolution de la pensée monétaire de Pierre Werner jusqu’en 1968 témoignent qu’il a été un militant de la première heure en faveur d’une monnaie européenne commune, qu’il voyait aussi bien à usage intra-européen (y compris privé), qu’international, propre à stimuler les échanges. Cette monnaie, issue de la solidarité, donc d’une politique monétaire commune des Six, devait ainsi échapper aux faiblesses nationales. Soutenant la nécessité de la fixité des taux de changes entre les monnaies européennes par rapport aux devises, il propose la création d’un institut monétaire en charge de cette politique. Pierre Werner est parmi les premiers à souligner la nécessité de prendre en considération le rôle de la livre sterling dans une monnaie européenne commune, dans la perspective d’une adhésion inéluctable de la Grande-Bretagne à la Communauté, qu’il a soutenue et pour laquelle il a beaucoup œuvré.

Fidèle à sa ligne d’équilibre et de la juste mesure, il considérait que l’édification graduelle de la solidarité monétaire devait être menée en parallèle avec la coordination des politiques économiques des États membres, venant ainsi à l’encontre des opinions, et de la ligne politique, défendus par les Allemands et les Néerlandais. Par sa propre vision en la matière, il se place déjà sur une position médiane dans la controverse entre les courants monétaristes et économistes et qu’il a été amené à arbitrer pour la réussite des travaux du comité Werner.

Pierre Werner était catégoriquement opposé à une solidarité monétaire obtenue par une décision unilatérale (et forcement brutale), qu’il considérait comme indésirable et inacceptable. Il avait à l’esprit l’expérience que le Luxembourg avait subie à l’introduction forcée du Reichsmark et, ultérieurement, à la suite de l’introduction du franc après la Libération⁵². C’est d’ailleurs cette succession de transitions qu’il a vécues de l’intérieur, comme banquier à la KBL et puis comme fonctionnaire gouvernemental au ministère des Finances, qui l’ont incité à réfléchir sur la monnaie et les processus monétaires de conversion-reconversion. Et ce, en l’absence d’une monnaie nationale spécifique et d’une banque d’émission.

La fin de l’année 1969, marquée par la réévaluation du DM, la dévaluation du franc français et les événements monétaires internationaux annonçant la fin du système de Bretton Woods, mettent en évidence le manque de coordination en matière monétaire entre les Six et donnent une nouvelle impulsion à l’intégration européenne.