La légitime défense collective et le contrôle des armements
Défense collective
L’Union de l’Europe occidentale (UEO) est née du traité de Bruxelles du 17 mars 1948 signé par la France, le Royaume-Uni, la Belgique, les Pays-Bas et le Luxembourg. Cette organisation, qui portait alors en 1948 le nom d’Union occidentale était une alliance qui visait officiellement à garantir la sécurité mutuelle en engageant les États en question «à prendre les mesures jugées nécessaires en cas de reprise d’une politique d’agression de la part de l’Allemagne» (préambule du traité). Ledit traité avait pour origine une initiative britannique (Ernest Bevin, ministre des Affaires étrangères dans le gouvernement travailliste de Clement Attlee) proposant, dans un discours du 22 janvier 1948, d’étendre aux trois pays du Benelux les dispositions du traité de Dunkerque du 4 mars 1947. L’objectif sous-jacent était d’améliorer la défense européenne face à ce qui était perçu à l’époque comme un enjeu majeur en ce début de guerre froide: contenir ou endiguer l’influence de l’Union soviétique et des mouvements communistes en Europe.
L’engagement de légitime défense en cas d’agression associait les notions de collectif, de mutuel et d’automatisme. En d’autres mots, un traité d’alliance où chaque membre participe à la défense de chacun («tous pour un et un pour tous»), et le principe est celui d’une aide et assistance automatique (article IV du traité de Bruxelles).
Suite à l’échec de la Communauté européenne de défense (CED) et aux tensions Est-Ouest en Europe sur fond de guerre en Corée, la France ne peut s’opposer à l’adhésion de la République fédérale d’Allemagne (RFA) à l’Organisation du traité de l’Atlantique Nord (OTAN). À l’instigation du Royaume-Uni (compromis de Sir Anthony Eden1), la conférence de Paris d’octobre 1954 décida de modifier le traité de Bruxelles en créant l’UEO qui se substitua à l’Union occidentale (protocole signé à Paris le 23 octobre 1954). Dans ce cadre, l’Italie et la RFA y adhèrent aussitôt.
Le traité de Bruxelles modifié intègre toujours le principe de l’engagement de solidarité commune en cas d’agression territoriale (article IV du traité de 1948 devenant l’article V) mais aussi sous-entend la préséance de l’OTAN dans plusieurs domaines de la sécurité-défense, y compris la mise en œuvre des engagements de défense mutuelle (article IV inséré en 1954). Ainsi, plusieurs articles explicitent les grands principes de la solidarité et de la défense commune qui ne concerne que les États membres de plein droit (aujourd’hui, les Dix) et non les États membres associés, membres assimilés, membres associés, membres associés assimilés, observateurs permanents, observateurs permanents assimilés, associé assimilé:
«[…]
Article IV
Dans l'exécution du Traité, les Hautes Parties Contractantes et tous organismes créés par Elles dans le cadre du Traité coopéreront étroitement avec l'Organisation du Traité de l'Atlantique Nord.
En vue d'éviter tout double emploi avec les Etats-majors de l'OTAN, le Conseil et l'Agence s'adresseront aux autorités militaires appropriées de l'OTAN pour toutes informations et tout avis sur les questions militaires.
Article V
Au cas où l'une des Hautes Parties Contractantes serait l'objet d'une agression armée en Europe, les autres lui porteront, conformément aux dispositions de l'article 51 de la Charte des Nations Unies, aide et assistance par tous les moyens en leur pouvoir, militaires et autres.
Article VI
Toutes les mesures prises en applications de l'article précédent devront être immédiatement portées à la connaissance du Conseil de sécurité. Elles seront levées aussitôt que le Conseil de sécurité aura pris les mesures nécessaires pour maintenir ou rétablir la paix ou la sécurité internationales.
Le présent Traité ne porte pas atteinte aux obligations résultant pour les Hautes Parties Contractantes des dispositions de la Charte des Nations Unies. Il ne sera pas interprété comme affectant en rien le pouvoir et le devoir du Conseil de sécurité, en vertu de la Charte, d'agir à tout moment de la manière qu'il juge nécessaire pour maintenir ou rétablir la paix et la sécurité internationales.
Article VII
Les Hautes Parties Contractantes déclarent, chacune en ce qui la concerne, qu'aucun des engagements en vigueur entre Elles ou envers des Etats tiers n'est en opposition avec les dispositions du présent Traité.
Elles ne concluront aucune alliance et ne participeront à aucune coalition dirigée contre l'une d'entre Elles.
[…]».
L’article V de l’UEO doit assurément être mis en parallèle avec l’article 5 du traité de Washington (OTAN) qui stipule que «les parties conviennent qu’une attaque armée contre l’une ou plusieurs d’entre elles survenant en Europe ou en Amérique du Nord sera considérée comme une attaque dirigée contre toutes les parties, et en conséquence elles conviennent que, si une telle attaque se produit, chacune d’elles, dans l’exercice du droit de légitime défense, individuelle ou collective, reconnu par l’article 51 de la Charte des Nations Unies assistera la partie ou les parties ainsi attaquées en prenant aussitôt, individuellement et d’accord avec les autres parties, telle action qu’elle jugera nécessaire, y compris l’emploi de la force armée, pour rétablir et assurer la sécurité dans la région de l’Atlantique Nord». «Toute attaque armée de cette nature et toute mesure prise en conséquence seront immédiatement portées à la connaissance du Conseil de Sécurité. Ces mesures prendront fin quand le Conseil de Sécurité aura pris les mesures nécessaires pour rétablir et maintenir la paix et la sécurité internationales».
Le traité de l’UEO a choisi «lui porteront […] aide et assistance» (pour l’OTAN, il s’agira d’assister la ou les parties agressées). Nous percevons le différentiel interprétatif dans le choix des verbes (le verbe «assister» n’a pas la même exigence que «porter aide et assistance»). En outre, «telle action qu’elle jugera nécessaire» laisse une marge de manœuvre importante aux États alliés sur le choix de l’action, entre protestation diplomatique et engagements militaires. Cependant, même si l’UEO, «déstructurée» après l’an 2000, repose encore sur le caractère contraignant et rassurant de la solidarité collective automatique à travers l’article V du traité de Bruxelles modifié, l’engagement des Dix sera de fait, en cas d’agression, toujours mis en œuvre par l’Alliance atlantique. La politique de dépouillement de l’UEO dans les années 1950, le manque de crédibilité militaire et capacitaire européenne face aux moyens américains dans l’Alliance, la préséance de l’OTAN dans le paysage de la guerre froide, les pressions britanniques et l’échec de la revitalisation de l’organisation européenne avaient tôt fait de confirmer cette dépendance transatlantique.
L’article V de l’UEO concerne uniquement l’hypothèse d’une agression armée provenant d’un État non membre de l’UEO contre le territoire d’un État membre. La partie III de la déclaration de Petersberg stipule que «les garanties de sécurité et les engagements de défense contenus dans les traités qui lient les Etats membres au sein de l’Union de l’Europe occidentale et qui les lient au sein de l’Alliance atlantique se renforcent mutuellement et ne sauraient être invoqués par ceux qui souscrivent à la partie IIII de la Déclaration de Petersberg dans les différends survenant entre les Etats membres de l’une ou l’autre des deux organisations». Une façon ici d’éviter de se voir entraîner dans des difficultés diplomatiques, juridiques et militaires en cas de tension entre la Grèce, la Turquie et Chypre.
Cet article V, toujours d’application aujourd’hui, a également permis de lancer la réflexion au sein de l’Union européenne (UE) dès la Convention sur l’avenir de l’Europe (février 2002-juillet 2003), la Conférence intergouvernementale (octobre 2003-juillet 2004), le traité constitutionnel puis le traité de Lisbonne(2) à propos de l’intégration d’un article de solidarité collective dans le cadre de l’UE. La ratification du traité de Lisbonne pourrait au final aboutir à la dénonciation du traité de Bruxelles modifié. Le maintien de l’UEO s’explique aujourd’hui en effet davantage par la préservation prudente de l’article V de solidarité commune que par la défense par les capitales de l’Assemblée parlementaire de l’organisation. Il reste que l’interprétation de la formule du traité de Lisbonne, qui concerne les Vingt-Sept États membres de l’UE sans exception, pourrait s’avérer moins contraignante que celle de l’article V de l’UEO.
Contrôle des armements
Parmi les protocoles adjoints au traité de Bruxelles modifié (1954), les deux derniers fixent les dispositions relatives au contrôle des armements. Le protocole n° III définit les armes à contrôler: d’une part les armes nucléaire, biologique et chimique (NBC) dont la fabrication par la RFA est interdite et d’autre part la catégorie dite conventionnelle regroupant les systèmes d’armes à longue portée, les engins guidés, les bombardiers stratégiques et les navires de guerre. Le protocole n°IV cité à l’article VIII, paragraphe 2, du traité fixait les procédures de contrôle en traitant de la constitution et du fonctionnement de l’Agence pour le contrôle des armements (ACA), agissant sous le contrôle du Conseil de l’UEO. À l’instar des trois autres protocoles, il entra en vigueur le 6 mai 1955, date de la ratification. Leur objet était en réalité de rassurer les États européens et particulièrement la France au vu de la réhabilitation politico-militaire progressive de la RFA et de son réarmement sous contrôle dans le champ otanien. Il fallait par cette surveillance veiller au respect des engagements pris par la RFA de ne pas fabriquer sur son territoire certaines catégories d’armements. Il s’agissait aussi de construire un système volontaire de contrôle quantitatif des armements détenus par tous les pays membres sur le continent européen en organisant un processus de visites d’industries d’armement, d’unités militaires et de dépôts militaires. En vérité, «tous» les États parties étaient soumis à contrôle afin de ne pas singulariser la République fédérale.
Le protocole n° IV visait à rétablir globalement la confiance entre États européens après le désastre de la Seconde Guerre mondiale. De plus, le contrôle de l’état des stocks, des dépôts et des moyens était une façon de responsabiliser les États membres de l’UEO à une présence solidaire sur le continent comme garantie et crédibilité dans le cadre de l’article V de défense collective. Les Européens étaient après tout les premiers concernés par la géopolitique du Vieux continent.
Mais les procédures de l’ACA dépendaient du bon vouloir des États pour les réponses aux questionnaires envoyés par l’Agence (évaluation sur pièces). En outre, les visites de contrôle (évaluation sur place) ne pouvaient s’organiser pour les installations sous autorité de l’OTAN, ce qui éliminait bon nombre de sites localisés le plus souvent en Allemagne fédérale. Dans ce cas, seul l’examen de documents fournis par l’OTAN était possible, avec sondages pour les autres forces.
Quant au contrôle des armements classiques dont la liste était reprise dans les protocoles de 1954, il fut mitigé dans la mesure où les Britanniques refusèrent tout contrôle sur leurs dépôts continentaux et que la France et l’Italie imposèrent d’être prévenus préalablement des visites. Lesdits États n’avaient en effet pas ratifié la «Convention concernant les mesures à prendre par les États membres de l’UEO pour permettre à l’ACA d’exercer efficacement son contrôle et établissant la garantie d’ordre juridictionnel prévue par le Protocole n°IV du Traité de Bruxelles modifié par les Protocoles signés à Paris le 23 octobre 1954».
Assez vite, le poids des intérêts stratégiques et industriels nationaux (confidentialité et concurrence), la lenteur dans la construction des tableaux fixant les niveaux d’effectifs et d’armements des États parties sur le continent européen (les données ne furent reçues qu’en 1964), les luttes d’influence avec l’Euratom (Communauté européenne de l’énergie atomique, 1957) et l’OTAN, y compris les verrous hexagonaux autour de sa force de frappe atomique(3), et la priorité donnée au réarmement classique de la RFA en première ligne face au pacte de Varsovie entraînèrent un relâchement des contraintes inscrites dans les documents de l’ACA. Entre 1958 et 1984, la clause permettant la révision de l’annexe IIII (sur demande de la RFA et recommandation du SACEUR(4)) fut d’ailleurs évoquée à treize reprises afin de permettre la construction de navires de guerre et assouplir progressivement le régime d’interdiction relatif aux engins guidés et mines à influence(5).
Face au nouveau paysage bipolaire issu de la guerre froide, face à la démocratie assurée de la RFA, et tenant compte du poids de l’Alliance atlantique, le Conseil permanent de l’UEO abrogea le 27 juin 1984 – à l’occasion du processus de revitalisation de l’organisation du traité de Bruxelles modifié –, les limites dans la production des armements dits conventionnels avant de décider à la même date de supprimer cette Agence. La question du contrôle NBC se tari également au profit de l’Euratom et des processus de contrôle, de maîtrise et de désarmement nucléaire, chimique et biologique dans d’autres enceintes et à d’autres échelons.
(décembre 2009)
(1) Suite au vide provoqué par l’échec de la CED, le ministre britannique des Affaires étrangères proposa avec succès de maintenir des troupes nationales importantes en Allemagne à savoir quatre divisions et sa force aérienne tactique (les Américains et les Canadiens prirent les mêmes engagements de présence dans le cadre de l’OTAN) tout en proposant que Bonn participe à la défense occidentale dans le cadre de l’Alliance atlantique et recouvre sa souveraineté (sous contrôle). La France, de son côté, fit entériner l’idée que le traité de Bruxelles soit utilisé aussi comme instrument de limitation et de contrôle du réarmement allemand à venir. Une conférence eut lieu à Londres le septembre 1954 pour finaliser les détails et signer l’acte final le 3 octobre 1954.
(2) «Au cas où un État membre serait l'objet d'une agression armée sur son territoire, les autres États membres lui doivent aide et assistance par tous les moyens en leur pouvoir, conformément à l'article 51 de la charte des Nations unies. Cela n'affecte pas le caractère spécifique de la politique de sécurité et de défense de certains États membres» (Article I-41, paragraphe 7, du traité constitutionnel et article 42, paragraphe 7, de la version consolidée du traité UE intégrant les modifications apportées par le traité de Lisbonne).
(3) Suite au refus du Conseil, l’ACA ne put jamais procéder à aucun contrôle sur les armes nucléaires et biologiques malgré l’approbation, le 7 février 1962, par ledit Conseil de la liste des armes biologiques.
(4) Commandant suprême des forces alliées en Europe ( Supreme Allied Commander Europe )
(5) Mines qui fonctionnent sous l'effet des modifications apportées par un navire soit à certaines conditions ambiantes, soit à des radiations émises par la mine elle-même.
